IMPIEGO PUBBLICO
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 15-09-2010, n. 6916
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo

Con la sentenza appellata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte ha respinto il ricorso proposto da diversi appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza (in servizio presso il Nucleo di Polizia Tributaria di ###############), inteso ad ottenere, previo annullamento dell'atto di diniego loro opposto dall'Amministrazione, l'accertamento del loro diritto, per il periodo 2000/2005, al controvalore del pasto dovuto ad essi dipendenti ai sensi dell'art. 1 della legge n. 203/1989 (cc.dd. buonipasto).

Il T.A.R., richiamato il principio, affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio, "per cui ai dipendenti delle forze di polizia deve essere riconosciuto il diritto ai buoni pasto quando l'Amministrazione non mette il personale nelle condizioni di usufruire del servizio mensa", ha ritenuto non applicabile nel caso di specie l'invocato art. 61 del D.P.R. n. 254/1999 "poiché... non era impossibile, nel caso di specie, assicurare il funzionamento della mensa obbligatoria di servizio che, infatti, era pienamente funzionante" (pag. 7 sent.).

Il Giudice di primo grado non ha poi ritenuto ravvisabile alcuna contraddittorietà nel comportamento dell'Amministrazione, né quanto alla concessione di buoni pasto od alla fruizione del servizio mensa assicurati ad altri dipendenti, né quanto alla intervenuta provvisoria erogazione dei buoni pasto stessi in favore dei ricorrenti per un limitato periodo di tempo.

Avverso tale decisione hanno proposto appello gli originarii ricorrenti, insistendo nel sostenere la sussistenza del loro diritto ai buoni pasto "anche se in presenza di una m.o.s. istituita e regolarmente funzionante, quando è certo... che i dipendenti non sono posti dall'Amministrazione di appartenenza nella condizione concreta ed effettiva di utilizzare la m.o.s. stessa" (pag. 11 app.); in ogni caso sussisterebbe, secondo gli appellanti, la denunciata disparità di trattamento rispetto alla situazione "dei colleghi appartenenti alla stessa Amministrazione... distaccati o assegnati alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di ###############", nonché "in relazione ai dipendenti del Comando... non addetti a servizi esterni" (pagg. 12 - 13 app.).

L'erogazione dei buonipasto o del loro controvalore sarebbe poi sicuramente dovuta quanto meno per il triennio 2003 - 2005, così come previsto dall'art. 10 del D.P.R. n. 348/03, in attuazione del quale l'Amministrazione ha peraltro già erogato ai ricorrenti i buonipasto stessi per un periodo di cinque mesi (gennaio - maggio 2005).

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni appellate, riportandosi, con successiva memoria, alle argomentazioni confutative delle tesi d'appello contenute nella nota n. 62961 in data 11 dicembre 2007 del Comando R.T.L.A. della Guardia di Finanza del Piemonte.

Il ricorso veniva chiamato e trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 6 luglio 2010.
Motivi della decisione

1.- E' controversa la debenza agli odierni appellanti del beneficio e degli emolumenti indicati in fatto (cc.dd. buonipasto).

Essi insistono nell'affermare la titolarità del diritto azionato e l'illegittimità del provvedimento dell'Amministrazione che lo avrebbe conculcato, criticando le argomentazioni con le quali pure il primo Giudice ne ha negato la sussistenza.

2. - L'appello è da respingere in quanto infondato.

Questa Sezione si è già pronunciata (v. dec. 28 febbraio 2005, n. 720) sull'obbligo dell'amministrazione di erogare, in favore dei proprii dipendenti, in presenza dei presupposti di legge, il servizio di vettovagliamento prioritariamente mediante l'istituzione della mensa; trattasi di forma di gestione diretta del servizio stesso, in mancanza della quale si provvede mediante "fornitura di buoni pasto" ovvero di "viveri speciali da combattimento" (art. 63, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388).

La normativa di riferimento prescrive dunque l'istituzione della mensa obbligatoria in favore (tra l'altro) del "personale impiegato in servizi di istituto, specificamente tenuto a permanere sul luogo di servizio o che non può allontanarsene per il tempo necessario per la consumazione del pasto presso il proprio domicilio" (art. 1, comma 1, lett. b, della legge n. 203/1989), condizione nella quale incontestatamente si trovano gli odierni appellanti.

La disposizione citata (applicabile agli appartenenti al corpo della Guardia di Finanza in forza dell'estensione sancita dall'art. 3 della legge n. 203/1989) mira in realtà a garantire il servizio della mensa (a carico dell'amministrazione) al personale delle forze di polizia, che, per la consistenza degli impegni connessi ai servizii prestati, non può consumare i pasti presso il proprio domicilio.

Orbene, rileva il Collegio che la limitata durata dell'intervallo assicurato ai dipendenti ai fini della consumazione del pasto (trenta minuti, poi elevata nel corso del 2005 a sessanta minuti) comporta che il servizio mensa possa considerarsi istituito (sì da precludere ogni modalità alternativa di fornitura del dovuto vettovagliamento) solo quando la mensa stessa sia collocata e fruibile presso la stessa infrastruttura sede dell'unità di servizio del dipendente (v. in tal senso lo stesso art. 2, comma 1, della legge n. 203/1989), giacché solo tale modalità di prestazione (atta ad azzerare o ridurre al minimo i tempi tecnici occorrenti per lo spostamento dal luogo di servizio alla mensa) è in grado di garantire, nei ridotti tempi concessi dall'Amministrazione per la fruizione del pasto, l'effettiva garanzia di partecipazione degli aventi diritto alla mensa obbligatoria di sevizio (v. art. 3, comma 2, del D.P.R. n. 857 del 1950 e l'art. unico della legge 27 aprile 1981, n.
191); salva, poi, la verifica, in caso di svolgimento del servizio fuori sede, della concreta possibilità per il dipendente, sulla base delle particolari modalità di espletamento del servizio stesso, di usufruire ugualmente della mensa funzionante presso la sede della unità di appartenenza.

Ciò posto, nel caso di specie, per il periodo 2000/2005, cui è riferita la pretesa dei ricorrenti, il servizio vettovagliamento risulta esser stato assicurato mediante istituzione di mensa di servizio da parte dell'Amministrazione (incontestatamente localizzata presso la caserma di servizio degli odierni appellanti), ch'è forma di prestazione prioritaria ed alternativa rispetto alla fornitura di buoni pasto e che vale di per sé ad escludere il diritto degli stessi, per detto periodo, alla pretesa fornitura.

Né gli originarii ricorrenti hanno in alcun modo dimostrato che le particolari modalità di svolgimento dei non meglio precisati servizii esterni dagli stessi asseritamente prestati nei turni lavorativi resi in tale periodo ostassero al rientro nella caserma di appartenenza (così come poi espressamente previsto nella Circolare del Comando Generale della Guardia di Finanza n. 12031/08 in data 12 aprile 2008) per la consumazione dei pasti colà posti a loro disposizione dall'Amministrazione, così da rendere la modalità di vettovagliamento prescelta dall'Amministrazione stessa in concreto del tutto inidonea a garantire loro il diritto in tal senso assicurato, come s'è visto, dal legislatore, in termini di "effettività" e dunque da consentire nei loro confronti, proprio ai fini del rispetto di tale ineludibile esigenza di "effettività" della prestazione dovuta, la modalità subordinata di prestazione consistente nella fornitura di buoni pasto, da considerarsi legittimamente
alternativa alla fruizione della mensa presso la sede di servizio od all'eventuale utilizzo di un esercizio convenzionato solo laddove "le circostanze di tempo e di luogo" del servizio non consentano una tale fruizione (v. Circolare del Comando Regionale Piemonte della Guardia di Finanza n. 19114 in data 16 maggio 2008).

Del resto, i ricorrenti nemmeno hanno poi dedotto od in qualche modo fatto constare di aver richiesto giorno per giorno, in relazione alle prevedibili modalità del servizio di volta in volta espletando, l'iscrizione nell'elenco giornaliero dei militari autorizzati a fruire del buono pasto, istituito con circolare n. 136300/5540/E2 in data 17 aprile 2002 del Comando Generale della Guardia di Finanza.

La debenza agli stessi, per tale periodo, degli importi sostitutivi nella misura del controvalore stabilito dall'art. 61 del D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, e dall'art. 60 del D.P.R. 18 giugno 2002, n. 164, è peraltro anche preclusa dalla mancata prova, da parte dei ricorrenti medesimi, della intervenuta effettuazione, nei giorni di articolazione del servizio con turni comprendenti l'ora dei pasti, del periodo di intervallo, interruttivo del servizio prestato in favore dell'Amministrazione, che sola consente di affermare la ricorrenza dell'ipotesi di spettanza del buonopasto da riconnettere alla prestazione lavorativa, la quale, ove non suscettibile di interruzioni, mérita eventualmente un trattamento differenziato sotto altro profilo, ma non può certo dar diritto ad una prestazione (quella del vettovagliamento), la cui fruizione presuppone, quale suo stesso elemento costitutivo, una pausa non retribuita (così come poi espressamente previsto per i militari inseriti in servizi
esterni dalla circolare del Comando Regionale Piemonte della Guardia di Finanza n. 19114, cit.).

I ricorrenti in primo grado non hanno invero né provato né dedotto che la prestazione da loro resa fosse in tal senso conforme alla prestazione tipica meritevole di siffatta prestazione in natura (qualificabile come tale, in quanto erogazione di beni posti nella diretta disponibilità del dipendente, indipendentemente, come è stato rilevato anche in dottrina, dal fatto che la mensa sia direttamente organizzata dal datore di lavoro ovvero assicurata mediante buoni pasto spendibili presso pubblici esercizi) a càrico dell'Amministrazione, incombendo invece certamente su di essi, ex art. 2697 c.c., l'onere di prova che la prestazione lavorativa venisse resa con le modalità (tra cui certamente rientra la c.d. pausa pranzo) previste dalla normativa di riferimento per la concessione dei buoni pasto.

Quanto alla dedotta disparità di trattamento con altri dipendenti della stessa Amministrazione, la stessa deve ritenersi del tutto insussistente, atteso che i dipendenti distaccati od assegnati alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di ############### fondano legittimamente (come s'è visto) il loro diritto all'assegnazione dei buoni pasto sulla circostanza che la mensa obbligatoria di servizio istituita dall'Amministrazione è fruibile presso una infrastruttura diversa da quella presso la quale essi espletano il loro servizio, mentre i dipendenti del Comando non addetti ai sevizi esterni fruiscono della detta mensa istituita presso la sede di servizio (senza diritto ai buoni pasto), l'accesso alla quale non risulta precluso ai ricorrenti, che non hanno peraltro, come s'è visto, dimostrato, per ciascun singolo servizio cui si riferisce la pretesa fornitura di buonipasto, le circostanze concrete, che non hanno reso loro possibile, né conveniente per l'Amministrazione, la
fruizione, da parte loro, della stessa mensa obbligatoria di servizio.

Né, per finire, il diritto dei ricorrenti può legittimamente fondarsi, come dagli stessi preteso, sugli invocati articoli 61 del D.P.R. n. 254/1999 e 10 del D.P.R. n. 348/2003, dal momento che:

- l'art. 61 del D.P.R. n. 254/1999, nel determinare in lire 9.000= l'importo del buonopasto giornaliero che l'Amministrazione deve garantire a ciascun militare qualora ricorrano le vedute condizioni di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 203/1989, prevede, come ammettono gli stessi ricorrenti, una triplice possibilità (la mensa interna ai singoli Comandi o Reparti, la convenzione con esercizii di ristoro privati ed infine, in alternativa alle prime due modalità di fornitura del servizio vettovagliamento, la concessione dei buonipasto), la quale ultima, come sopra chiarito, nel caso di costituzione della mensa obbligatoria di servizio, è praticabile solo allorché le effettive modalità di impiego nei servizii esterni svolti abbiano precluso di fatto al dipendente la possibilità di fruire, concretamente, del servizio mensa reso dall'esercizio convenzionato: il che, come s'è visto, nella fattispecie all'esame non risulta affatto provato;

- l'art. 10 del D.P.R. n. 348/2003, nel prevedere la assegnazione di risorse al Corpo della Guardia di Finanza per la concessione di buoni pasto in relazione a "particolari disagi derivanti da specifiche situazioni di impiego del personale", prevede altresì che "i criteri per l'utilizzo delle somme sopra indicate e per l'individuazione delle fattispecie che danno titolo alla concessione del beneficio sono definiti dalle Amministrazioni nel rispetto della normativa vigente in materia di buoni pasto", sì che del tutto correttamente l'Amministrazione, se pur dopo una iniziale erogazione (della cui legittimità qui non si discute), ha ritenuto, in presenza di una m.o.s. a gestione diretta (cui, aggiunge il Collegio, i ricorrenti non hanno dimostrato di non poter effettivamente accedere durante i turni di servizio per i quali hanno poi richiesto i buonipasto), di dover escludere la sussistenza nel caso all'esame delle condizioni necessarie per poter procedere alla pretesa fornitura.

3. - L'appello degli originarii ricorrenti va, in definitiva, respinto, tanto quanto al petitum di annullamento del provvedimento di diniego in primo grado impugnato, quanto in relazione alla richiesta di accertamento del sottostante, preteso, diritto (siccome insussistente) ed alla subordinata richiesta di risarcimento danni, in quanto conseguenti, quand'anche sussistenti, ad un comportamento lecito dell'Amministrazione.

Le spese del grado di giudizio vanno, in considerazione dei diversi orientamenti espressi dai Giudici di primo grado e della parziale novità della questione in grado di appello, integralmente compensate fra le parti.
P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2749 del 2007 indicato in epigrafe, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.