FORZE ARMATE
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 15-09-2010, n. 6924
Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. - Con i provvedimenti impugnati in primo grado, il Ministero dell'Economia e
delle Finanze - Comando Generale della Guardia di Finanza ha valutato i
Marescialli Ordinari inclusi nelle aliquote di valutazione determinate al 31
dicembre 1997 - prima valutazione - per l'avanzamento "a scelta" al grado di
Maresciallo Capo, giudicando l'odierno appellante non idoneo all'avanzamento al
grado superiore, per non aver egli "bene assolto le funzioni del grado".
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'EMILIAROMAGNA, sede di Bologna,
adìto dall'interessato per l'annullamento di detti atti, ha accolto il ricorso,
ritenendo fondata la censura di violazione delle istruzioni impartite dal
Comando Generale Guardia di Finanza con circolare 27 giugno 1997, n. 214732,
indirizzata a tutti gli uffici dipendenti, nella parte in cui prevede che "non
può essere giudicato inidoneo all'avanzamento per non avere bene assolto le
funzioni inerenti il proprio grado il militare valutato, in sede di
documentazione caratteristica, eccellente o superiore alla media".
L'appellante Ministero, con il gravame in esame, ricostruita la normativa
concernente l'avanzamento a scelta dei sottufficiali e rilevato come il T.A.R.
abbia con l'impugnata pronuncia "disatteso l'orientamento dottrinario e la
consolidata giurisprudenza in materia", ne ha chiesto la riforma, con
conseguente reiezione del ricorso di primo grado.
Non si è costituito in giudizio l'appellato.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 4
giugno 2010.
2. - L'appello è fondato e va quindi accolto.
3. - Le conclusioni raggiunte dal T.A.R. vanno invero disattese laddove fanno
derivare dalla constatazione che l'odierno appellato "... dalla promozione... al
grado di Brigadiere... e quanto meno fino al contestato scrutinio di
avanzamento... è stato valutato esclusivamente con le qualifiche finali di
eccellente e superiore alla media" l'illegittimità dell'impugnato scrutinio per
violazione del vincolo alla discrezionalità della Commissione scaturente a suo
avviso dal punto 16 della Circolare del Comando Generale 27 giugno 1997 n.
214732, secondo il quale "non può essere giudicato inidoneo all'avanzamento per
non avere bene assolto le funzioni inerenti il proprio grado il militare
valutato, in sede di documentazione caratteristica, eccellente o superiore alla
media".
Rileva in proposito il Collegio come, per consolidata giurisprudenza, la
Commissione di avanzamento gode di una amplissima discrezionalità nella
formulazione dei giudizii di idoneità, vòlti ad accertare, non solo se il
valutando abbia ben assolto le funzioni proprie del grado rivestito, ma anche se
lo stesso possieda requisiti morali, intellettuali, fisici e culturali tali da
metterlo in condizione di bene esercitare le funzioni superiori, proprie del
grado cui aspira (v. art. 57, comma 1, e 58 del D. Lgs. 12 maggio 1995, n. 199);
il che ne comporta la limitata sindacabilità, non potendo il Giudice
amministrativo addentrarsi nel merito del giudizio istituzionalmente riservato
alle Commissioni (Cons. St., IV, 19 giugno 2007, n. 3292; da ultimo, Cons. St.,
IV, 6 giugno 2008, n. 2697).
Ciò posto, gli elementi negativi, su cui può fondarsi, con riferimento al primo
dei requisiti specificati al citato art. 57, comma 1, un eventuale giudizio di
inidoneità, possono, a parere del Collegio, non solo concretarsi in eventuali
giudizii finali di insufficienza nelle valutazioni caratteristiche (che
l'interessato non ha in effetti nel caso di specie mai conseguito), ma anche
essere ravvisati, come espressamente nel caso all'esame risulta nella
motivazione dell'impugnata valutazione, in eventuali condanne penali riportate
dall'interessato (nella fattispecie, condanna alla pena di due mesi e ventidue
giorni di reclusione militare per il reato militare di "violata consegna da
parte di militare di servizio aggravata e continuata").
Invero, la sanzione penale comminata al militare costituisce, ad un estrinseco
riscontro di legittimità, sicura base logica oggettiva del giudizio di
inidoneità in contestazione (v. Cons. St., IV, 21 aprile 2009, n. 2410), la cui
prevalenza sugli elementi positivi contenuti nella documentazione personale del
valutando (un elogio nell'anno 1993 e giudizii positivi nelle valutazioni
caratteristiche) è frutto di un apprezzamento ampiamente discrezionale della
Commissione di avanzamento, che, non essendo in discussione né l'esistenza del
fatto storicomateriale valutato negativamente né la mancata considerazione dei
citati elementi positivi (regolarmente indicati nella motivazione del contestato
atto), non risulta viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza,
arbitrarietà o travisamento dei fatti, né da insufficienza della relativa
motivazione; d'altra parte, non compete certo al Giudice amministrativo il
potere di entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla
Commissione di avanzamento, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una
generale verifica della logicità e razionalità dei criterii seguiti in sede di
scrutinio, con conseguente esclusione di ogni sindacato di merito sui giudizii
di avanzamento, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai
ristretti, segnati dall'esigenza di rispettare la sottile linea, che divide il
giudizio di legittimità dalla valutazione discrezionale demandata
istituzionalmente alla Commissione di Avanzamento.
In sostanza, sono nella fattispecie dunque assenti quelle palesi aberrazioni,
solo in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in
eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si risolva il cattivo
esercizio del potere amministrativo.
Ciò considerato, non può poi nemmeno ritenersi che il giudizio negativo
contestato abbia violato quella "spontanea autolimitazione della
discrezionalità", che il T.A.R. ha ritenuto di ravvisare nel testo della
Circolare sopra menzionata.
Non può infatti in alcun modo attribuirsi, a parere del Collegio, valore di
vincolo per l'attività di scrutinio, demandata dal legislatore all'autonomia
della Commissione di avanzamento, alla rassegna di massime giurisprudenziali
raccolte dall'Ufficio del Coordinamento Legislativo del Ministero delle Finanze
diramata con la Circolare del Comando Generale della Guardia di Finanza n.
214732 in data 27 giugno 1997, la quale riporta i "principi di costante e
consolidata applicazione in materia di procedimento amministrativo" (fra cui
quello, invocato nel presente giudizio, secondo cui "non può essere giudicato
inidoneo all'avanzamento per non avere bene assolto le funzioni inerenti il
proprio grado il militare valutato, in sede di documentazione caratteristica,
eccellente o superiore alla media") non per assumerli quali elementi di
indirizzo e direzione (e quindi di vincolo) dell'attività di valutazione alle
Commissioni di avanzamento in via esclusiva demandata, ma perché gli stessi
siano assunti quali utili elementi di conoscenza dagli ufficii
dell'Amministrazione che curano l'istruttoria dei ricorsi amministrativi, "al
fine di assicurare uniformità di indirizzo e di trattazione in merito alle
problematiche inerenti l'attività di contenzioso amministrativo" (così la
Circolare medesima).
Nessun vincolo ne poteva dunque validamente derivare all'attività di giudizio
svolta nel caso in questione dalla competente Commissione, che non poteva in
alcun modo ritenersi tenuta, ai fini dell'espressione dello scrutinio ad essa
demandato, come preteso dall'originario ricorrente e condiviso dal T.A.R., alle
sole valutazioni positive caratteristiche conseguite dall'interessato nel corso
degli anni presi in considerazione, ma ha congruamente preso in esame e
bilanciato, come s'è visto, il complesso di elementi (positivi e negativi)
contenuti nella documentazione personale del sottufficiale.
Del resto, il provvedimento di non idoneità presuppone un giudizio complessivo
sull'attività del dipendente, che riguarda le condotte tenute oltre che
l'attività svolta e, quindi, è consentito alla Commissione valutare la
situazione complessiva riferita al periodo di servizio considerato, con un
giudizio storico, che può riguardare ogni fatto pregresso attinente al servizio
prestato nel grado di provenienza, che si collochi in un momento anteriore alla
valutazione, nonché il comportamento tenuto dall'interessato in tale periodo sia
in servizio che fuori.
4. - Alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene, come già
detto, che il ricorso sia fondato e debba essere pertanto accolto, con
conseguente reiezione, in riforma dell'impugnata sentenza del ricorso di primo
grado.
5. - Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate nella misura indicata in
dispositivo, séguono, come di régola, la soccombenza.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente
pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l'effetto, in
riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna l'appellato alla rifusione di spese ed onorarii del doppio grado in
favore dell'Amministrazione appellante, liquidandoli in Euro 4.000,00=.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.