... qualifica direttiva pur se sprovvisti della laurea (Polizia di Stato, Corpo forestale, Corpo polizia penitenziaria). ...

IMPIEGO PUBBLICO
Cons. Stato Sez. VI, Sent., 18-08-2010, n. 5881
Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Alcuni dipendenti del Corpo dei vigili del fuoco, con la VII qualifica funzionale, profilo professionale di collaboratore tecnico antincendi, avendo svolto funzioni direttive sono stati inquadrati nell'area direttiva C a seguito della stipula del CCNL 19982001, sottoscritto il 24.5.2000; all'area C rimaneva sovraordinato solo il ruolo della dirigenza.

Con il d. lgs. n. 217 del 2005 si è distinto nell'area C il personale diplomato da quello laureato, attribuendo al secondo ruolo e qualifica corrispondenti a quelli all'origine riconosciuti al personale dell'area C, mentre al personale diplomato è stato attribuito un ruolo inferiore a quello originariamente proprio dell'area C.

I dipendenti, tutti diplomati, sono stati inquadrati nell'ambito del nuovo ruolo degli ispettori e sostituti direttori antincendi (art. 152 del d. lgs. n. 217 del 2005), in un ruolo cioè inferiore al nuovo ruolo dei colleghi C1, C2 e C3 laureati.

Essi rivendicano di essere inquadrati nella stessa maniera dei colleghi laureati, con i quali hanno in passato condiviso l'area direttiva C, e cioè nel nuovo ruolo direttivo con la qualifica di direttori e direttorivicedirigenti, ovvero in un istituendo ruolo ad esaurimento direttivo speciale, con conseguente ricostruzione della carriera e pagamento delle differenze retributive.

Gli stessi hanno adito il Tar per la Calabria, sezione di Reggio Calabria, lamentando la violazione degli artt. 45, comma 2, 54, comma 2, del d. lgs. n. 165 del 2001; degli artt. 15 e 16 della legge n. 300 del 1970; degli artt. 2, 4, 35 e 36 Cost.; dell'art. 11 della legge n. 241 del 1990, nonché la contraddittorietà, la disparità di trattamento e l'illogicità manifesta da cui sarebbe inficiato il provvedimento impugnato (decreto del Ministro dell'interno del 24.11.2005 e conseguenti atti applicativi).

In un primo momento il Tar (ordinanza n. 388 del 2007) ha rilevato che in passato per il personale in esame il diploma di laurea non era espressione di una superiore professionalità rispetto al diploma di scuola media superiore se accompagnato da una significativa anzianità di servizio, e che, sebbene la legge di delega n. 252 del 2004 (art. 2, comma 1, lett. b, punto 2) recasse tra i criteri direttivi al fine del riassetto dei ruoli lo sviluppo verticale e orizzontale sulla base di qualificate esperienze professionali, di titoli di studio e di percorsi di formazione e di qualificazione del personale, il legislatore delegato (d. lgs. n. 217 del 2005) ha insistito esclusivamente sul titolo di studio, demotivando così i dipendenti dell'ex area C non laureati.

Quindi con la predetta ordinanza (poi corretta per errore materiale con decreto n. 487 del 2007) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 152, commi 1, 2 e 3, del d. lgs. n. 217 del 2005 nella parte in cui non prevede l'inquadramento nel nuovo ruolo direttivo, con la qualifica di Direttori e Direttorivicedirigenti, ovvero in un istituendo ruolo direttivo speciale, dei collaboratori tecnici antincendi della VII qualifica funzionale, invocando la violazione di alcuni parametri costituzionali (artt. 3, 76 e 97 della Costituzione).

La Corte costituzionale con la sentenza n. 192 del 2008 (integrata, per correzione di errore materiale, con l'ord. n. 283 del 2008) - riunito il giudizio con altro incentrato sulla medesima questione e promosso dal Tar Veneto - ha dichiarato non fondata la questione (con riferimento all'art. 76 Cost.), perché il legislatore delegato ha tenuto conto non solo della laurea, ma anche dell'esperienza professionale del personale in servizio, in quanto ha proceduto ai nuovi inquadramenti muovendo dai profili professionali nei quali i dipendenti interessati erano in precedenza inquadrati e ciò implica necessariamente la valutazione dell'esperienza già acquisita dal lavoratore.

Quindi ha rilevato (con riferimento all'art. 97 Cost.), citando un proprio precedente, che l'esigenza di non demotivare il pubblico dipendente non può essere invocata come limite alle scelte del legislatore e che il principio del buon andamento può, al contrario, richiedere interventi legislativi che impongano sacrifici al personale.

Infine ha negato la violazione dell'art. 3 Cost., perché in ordine all'articolazione delle carriere sussiste un ampio margine di apprezzamento del legislatore, le cui scelte possono essere sindacate solo se arbitrarie o manifestamente irragionevoli; le disposizioni impugnate richiedono ragionevolmente requisiti più rigorosi per lo svolgimento di mansioni superiori; il diverso inquadramento del personale laureato e di quello diplomato è del tutto normale nel settore pubblico; i ruoli direttivi speciali, previsti per determinate categorie, sono stati introdotti da discipline derogatorie che non possono essere assunte come termini di paragone.

Proseguito il giudizio innanzi al Tar, i ricorrenti hanno chiesto di riproporre la questione di legittimità costituzionale nell'asserito presupposto di un'erronea percezione da parte della Corte costituzionale del nucleo fondamentale della tematica sottoposta al suo esame: la questione non si fondava sulla pretesa dei ricorrenti di ottenere una promozione dei diplomati (privi della laurea), bensì sulla dequalificazione o demansionamento determinati dalla privazione delle mansioni precedentemente svolte e quindi dalla regressione della loro carriera.

In subordine hanno anche chiesto la rimessione degli atti alla Corte di giustizia per l'esame della questione pregiudiziale della asserita disparità di trattamento rispetto al personale laureato che originariamente era inquadrato nello stesso ruolo direttivo C.

Con la sentenza n. 214 del 2009, il Tar della Calabria, sezione di Reggio Calabria, ha preso atto delle motivazioni del giudice delle leggi; ha affermato che la richiesta di nuova proposizione della questione di legittimità costituzionale è del tutto irrituale, sostanziandosi in un" inammissibile richiesta di revocazione della precedente decisione, e che la Corte ha ben compreso il senso dell'ordinanza di rimessione; ha ritenuto infondata la richiesta di pronuncia pregiudiziale del giudice comunitario, trattandosi piuttosto di questione di conformità al diritto interno; quindi ha respinto il ricorso.

La sentenza è ora appellata da alcuni degli originari ricorrenti, i quali hanno insistito sulla nuova proposizione della questione di legittimità costituzionale dell'art. 152 del d. lgs. n. 217 del 2005, per un profilo diverso e in riferimento ad altri parametri costituzionali (artt. 2, 4, 35 e 36 Cost., nonché artt. 1, 20 e 31 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, pubblicata nella G.U.C.E. C364/1 del 18.12.2000); la questione si incentrerebbe infatti sulla retrocessione di personale direttivo ad una qualifica inferiore, gerarchicamente subordinata a quella direttiva, in difformità da quanto avvenuto per altre categorie di personale alle quali è stata mantenuta la qualifica direttiva pur se sprovvisti della laurea (Polizia di Stato, Corpo forestale, Corpo polizia penitenziaria).

Proseguono gli appellanti che le affermazioni della Corte costituzionale - secondo cui i tertia comparationis invocati non sarebbero idonei, sia perché riferiti alle forze di polizia, sia perché concernenti personale operativo mentre le norme impugnate riguardano personale amministrativo contabile - sono criticabili perché anche il Corpo dei vigili del fuoco ha fatto parte delle forze di polizia prima della sua privatizzazione e comunque è tornato ad esserlo ai sensi dell'art. 3, comma 1 bis, del d. lgs. n. 165 del 2001, come introdotto dalla legge n. 252 del 2004, e si tratta comunque di personale operativo e non amministrativo.

Ricordano che più volte in sede parlamentare è stata auspicata la formazione di un ruolo direttivo speciale ad esaurimento per i funzionari tecnici diplomati del Corpo dei Vigili del fuoco e che la stessa Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo il demansionamento dei pubblici dipendenti (sent. n. 113 del 2004), censurato pure dalla giurisprudenza ordinaria (Cass. sez. un. n. 25033 del 2006).

Insistono anche per la questione della pregiudiziale comunitaria sollevata in primo grado e frettolosamente respinta dal Tar, sempre per la asserita disparità di trattamento di cui sarebbe vittima il personale diplomato che, prima della riforma del Corpo, rivestiva le stesse mansioni del personale laureato nello stesso ruolo C, con conseguente lesione della dignità professionale, sociale ed umana, essendosi ignorata la competenza e la professionalità maturate sino ad allora.

Chiedono quindi di essere inquadrati nel nuovo ruolo direttivo, ovvero, in subordine in un istituendo ruolo direttivo speciale articolato in tre qualifiche parallele a quelle del personale laureato.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell'interno, opponendosi all'appello e ripercorrendo l'iter legislativo che ha disciplinato nel tempo il Corpo dei Vigili del fuoco. In particolare ha affermato che i ruoli dei laureati e dei diplomati sono sempre stati tenuti distinti fin dalla legge n. 1570 del 1941, pur se le funzioni sono state a volte simili. La riforma del 2005 ha operato una rideterminazione dei ruoli, precisando che l'accesso alle qualifiche direttive dirigenziali avviene esclusivamente dalla qualifica iniziale dei ruoli direttivi attraverso concorso pubblico riservato ai possessori di determinate lauree e titoli abilitativi; una quota del 20% di detto concorso è riservato al personale interno appartenente ai ruoli tecnicooperativi del Corpo in possesso di laurea in ingegneria o architettura e abilitazione alla professione e con almeno 3 anni di effettivo servizio nei ruoli degli ispettori e sostituti direttori.

In sostanza con l'istituzione dei nuovi ruoli si è verificato che il personale già appartenente all'area C (C1, C2, C3) è stato inquadrato parte nel ruolo degli ispettori (con diploma) e parte in quello direttivo (con laurea).

Nessun detrimento pertanto gli appellanti hanno avuto delle rispettive carriere.

All'udienza del 9 aprile 2010 la causa è passata in decisione.

L'appello è da respingere.

La questione posta all'attenzione del Collegio è costituita dalla legittimità del decreto di inquadramento del personale "diplomato" nelle nuove qualifiche del Corpo dei Vigili del fuoco, di cui al d. lgs. n. 217 del 2005, rispetto all'inquadramento migliore dei colleghi laureati, che svolgevano tutti le medesime mansioni nella vecchia area C.

Gli appellanti, provenienti dalla VII qualifica funzionale, profilo professionale di collaboratore tecnico antincendi, poi confluita nell'area C) istituita con il CCNL 24.5.2000, sono stati inquadrati nel 2005 nel nuovo ruolo degli Ispettori e dei Sostituti Direttori antincendi.

Essi sostengono di aver diritto ad essere inquadrati come gli ex colleghi dell'area C) laureati e cioè nel ruolo direttivo e dirigenziale, pena un loro illegittimo demansionamento.

Ripercorrendo la normativa risalente sull'ordinamento del Corpo dei Vigili del fuoco, va ricordato che già la legge sui servizi antincendi n. 1570 del 1941 distingueva il personale permanente da quello volontario (art. 7), prevedeva per l'ammissione alla carriera "direttiva" il possesso della laurea in ingegneria (art. 9), precisava che "i sottufficiali, vigili scelti e vigili formano ruoli distinti..." (art. 13), richiedeva per l'ammissione al corso allievi sottufficiali il possesso di diploma di scuola secondaria (art. 16) oltre ad un periodo di servizio.

Il nuovo assetto retributivo funzionale del personale statale (legge n. 312 del 1980) classificava i dipendenti in otto qualifiche funzionali, tra le quali la VII cui gli appellanti asseriscono di avere appartenuto nel previgente sistema. Tale qualifica è così denominata: "attività con preparazione professionale e con eventuale responsabilità di unità organiche; attività professionali comportanti o preposizione a uffici, servizi o altre unità organiche non aventi rilevanza esterna, con margini valutativi...e facoltà di decisione...nell'ambito di direttive generali;...".

Il d.p.r. n. 269 del 1987 ha istituito per il Corpo la IX qualifica funzionale (ispettore antincendi coordinatore) alla quale poteva accedere solo il personale del ruolo operativo in possesso di laurea specialistica e di abilitazione all'esercizio della professione.

L'art. 71 del d.p.r. n. 335 del 1990 (Recepimento accordo 10.2.1990) precisava i nuovi profili professionali del Corpo dei vigili del fuoco rinviando alle allegate tabelle di corrispondenza.

Lo stesso art. 71, al secondo comma, specificava che il personale delle ex carriera direttiva tecnica, "nei cui confronti hanno trovato applicazione le norme relative alla nona qualifica funzionale", era inquadrato nel profilo di ispettore antincendi coordinatore...della nona qualifica funzionale". Tale inquadramento non spettava agli appellanti che non potevano vantare il presupposto dell'inserimento nella nona qualifica.

Il CCNL del comparto aziende e amministrazioni autonome dello Stato per il triennio 19982001, firmato il 24.5.2000, introduce ex novo tre aree di inquadramento (A, B e C); nell'area C) sono confluiti sia i funzionari direttivi in possesso di laurea, sia il personale tecnico in possesso di diploma; in particolare sono distinti, per il settore operativo nell'area funzionale C), i profili professionali "laureati" (di ispettore, direttore), da quelli "diplomati", tra cui il collaboratore tecnico antincendi (C1), il collaboratore tecnico antincendi esperto (C2).

Come correttamente rileva la difesa dell'Amministrazione, l'inquadramento nell'area C) di personale proveniente dalla ex VII qualifica funzionale non aveva comportato l'attribuzione indistinta a tutti i dipendenti ivi collocati di funzioni direttive vere e proprie, a causa dei diversi profili previsti all'interno della stessa area che hanno dato luogo a situazioni non assimilabili in relazione anche alla diversità del titolo di studio richiesto.

In seguito, la riforma del Corpo dei vigili del fuoco operata in base alla delega del 2004 (legge n. 252 del 2004) ha istituito "un autonomo comparto di negoziazione per i vigili del fuoco" distinguendo due procedimenti, l'uno per il personale inquadrato nelle qualifiche dirigenziali e nei profili professionali del settore operativo richiedenti ai fini dell'accesso il possesso della laurea specialistica e l'altro per il restante personale (cfr. art. 2 della legge di delega).

All'uopo ha previsto la rideterminazione dei ruoli, mediante loro soppressione o revisione, anche con la possibilità di istituire aree di vice dirigenza per le quali è richiesto il possesso di laurea specialistica. Ha disposto altresì che l'accesso alla dirigenza sia riservato al personale proveniente da qualifiche per l'accesso alle quali è richiesto un concorso esterno riservato ai soggetti in possesso di laurea.

In attuazione della delega, il d. lgs. n. 217 del 2005 ha disciplinato i vari inquadramenti. Per gli appellanti questi sono consistiti nell'inserimento nel nuovo ruolo degli Ispettori e Sostituti Direttori antincendi in applicazione dell'art. 152 cit..

L'art. 20 dello stesso d.p.r. elenca in modo specifico le funzioni di detto personale, che, come osservato anche dall'Amministrazione, non dimostrano nessun depotenziamento o demansionamento, bensì un incremento delle funzioni rispetto al passato, con il riconoscimento della professionalità che il personale del ruolo operativo dei diplomati ha dimostrato di possedere.

Non si ravvisa pertanto nessuna violazione dei parametri costituzionali invocati a difesa della dignità del lavoratore, con conseguente manifesta infondatezza della riproposta questione di legittimità costituzionale.

Nessun equivoco è da attribuire alla decisione della Corte costituzionale n. 192 del 2008, la quale ha ricordato che "il diverso inquadramento del personale laureato e di quello diplomato è del tutto normale nel settore pubblico", e il confronto con altri dipendenti pubblici che hanno avuto trattamenti asseritamente più favorevoli è inammissibile sia perché si deve aver riguardo al trattamento complessivo, giuridico ed economico, delle varie categorie e sia perché ipotesi diverse possono essere state determinate da discipline specifiche derogatorie che non sono invocabili in quanto per loro natura non estensibili.

Infondata è anche la proposta questione di interpretazione pregiudiziale con rinvio alla Corte di giustizia per disparità di trattamento con altro personale e vessazione della dignità professionale dei lavoratori, perché i parametri invocati della Carta europea dei diritti fondamentali attengono alla "dignità umana...inviolabile" (art. 1), all'uguaglianza delle persone dinanzi alla legge (art. 20), al diritto di ogni lavoratore "a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose" (art. 31), tutti concetti che non sono compromessi da un'operazione di riforma generale di un Corpo che, per di più prende in considerazione, oltre al titolo di studio, anche la professionalità dimostrata.

Parimenti inconferente è il richiamo al d.lgs. n. 216 del 2003 (Attuazione della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro), poiché il principio di parità è riferito all'assenza di ogni distinzione in tema di religione, di convinzioni personale, di handicap, di età e di orientamento sessuale (cfr. art. 3, comma 1), tutti concetti che nulla hanno a che fare con la riforma ordinamentale del Corpo dei vigili del fuoco.

Infine è del tutto inammissibile la pretesa degli appellanti della istituzione di un ruolo speciale direttivo, analogamente con quanto avvenuto per altre categorie di lavoratori pubblici, perché in materia, come ha sempre riconosciuto la Corte costituzionale, è massima la discrezionalità del legislatore nelle relative scelte normative.

Conclusivamente le censure sono tutte infondate e la sentenza impugnata va confermata. Si stima equa l'integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sesta sezione, definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, lo respinge; spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.