... qualifica direttiva pur se sprovvisti della laurea (Polizia di Stato,
Corpo forestale, Corpo polizia penitenziaria). ...
IMPIEGO PUBBLICO
Cons. Stato Sez. VI, Sent., 18-08-2010, n. 5881
Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Alcuni dipendenti del Corpo dei vigili del fuoco, con la VII qualifica
funzionale, profilo professionale di collaboratore tecnico antincendi, avendo
svolto funzioni direttive sono stati inquadrati nell'area direttiva C a seguito
della stipula del CCNL 19982001, sottoscritto il 24.5.2000; all'area C rimaneva
sovraordinato solo il ruolo della dirigenza.
Con il d. lgs. n. 217 del 2005 si è distinto nell'area C il personale diplomato
da quello laureato, attribuendo al secondo ruolo e qualifica corrispondenti a
quelli all'origine riconosciuti al personale dell'area C, mentre al personale
diplomato è stato attribuito un ruolo inferiore a quello originariamente proprio
dell'area C.
I dipendenti, tutti diplomati, sono stati inquadrati nell'ambito del nuovo ruolo
degli ispettori e sostituti direttori antincendi (art. 152 del d. lgs. n. 217
del 2005), in un ruolo cioè inferiore al nuovo ruolo dei colleghi C1, C2 e C3
laureati.
Essi rivendicano di essere inquadrati nella stessa maniera dei colleghi
laureati, con i quali hanno in passato condiviso l'area direttiva C, e cioè nel
nuovo ruolo direttivo con la qualifica di direttori e direttorivicedirigenti,
ovvero in un istituendo ruolo ad esaurimento direttivo speciale, con conseguente
ricostruzione della carriera e pagamento delle differenze retributive.
Gli stessi hanno adito il Tar per la Calabria, sezione di Reggio Calabria,
lamentando la violazione degli artt. 45, comma 2, 54, comma 2, del d. lgs. n.
165 del 2001; degli artt. 15 e 16 della legge n. 300 del 1970; degli artt. 2, 4,
35 e 36 Cost.; dell'art. 11 della legge n. 241 del 1990, nonché la
contraddittorietà, la disparità di trattamento e l'illogicità manifesta da cui
sarebbe inficiato il provvedimento impugnato (decreto del Ministro dell'interno
del 24.11.2005 e conseguenti atti applicativi).
In un primo momento il Tar (ordinanza n. 388 del 2007) ha rilevato che in
passato per il personale in esame il diploma di laurea non era espressione di
una superiore professionalità rispetto al diploma di scuola media superiore se
accompagnato da una significativa anzianità di servizio, e che, sebbene la legge
di delega n. 252 del 2004 (art. 2, comma 1, lett. b, punto 2) recasse tra i
criteri direttivi al fine del riassetto dei ruoli lo sviluppo verticale e
orizzontale sulla base di qualificate esperienze professionali, di titoli di
studio e di percorsi di formazione e di qualificazione del personale, il
legislatore delegato (d. lgs. n. 217 del 2005) ha insistito esclusivamente sul
titolo di studio, demotivando così i dipendenti dell'ex area C non laureati.
Quindi con la predetta ordinanza (poi corretta per errore materiale con decreto
n. 487 del 2007) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.
152, commi 1, 2 e 3, del d. lgs. n. 217 del 2005 nella parte in cui non prevede
l'inquadramento nel nuovo ruolo direttivo, con la qualifica di Direttori e
Direttorivicedirigenti, ovvero in un istituendo ruolo direttivo speciale, dei
collaboratori tecnici antincendi della VII qualifica funzionale, invocando la
violazione di alcuni parametri costituzionali (artt. 3, 76 e 97 della
Costituzione).
La Corte costituzionale con la sentenza n. 192 del 2008 (integrata, per
correzione di errore materiale, con l'ord. n. 283 del 2008) - riunito il
giudizio con altro incentrato sulla medesima questione e promosso dal Tar Veneto
- ha dichiarato non fondata la questione (con riferimento all'art. 76 Cost.),
perché il legislatore delegato ha tenuto conto non solo della laurea, ma anche
dell'esperienza professionale del personale in servizio, in quanto ha proceduto
ai nuovi inquadramenti muovendo dai profili professionali nei quali i dipendenti
interessati erano in precedenza inquadrati e ciò implica necessariamente la
valutazione dell'esperienza già acquisita dal lavoratore.
Quindi ha rilevato (con riferimento all'art. 97 Cost.), citando un proprio
precedente, che l'esigenza di non demotivare il pubblico dipendente non può
essere invocata come limite alle scelte del legislatore e che il principio del
buon andamento può, al contrario, richiedere interventi legislativi che
impongano sacrifici al personale.
Infine ha negato la violazione dell'art. 3 Cost., perché in ordine
all'articolazione delle carriere sussiste un ampio margine di apprezzamento del
legislatore, le cui scelte possono essere sindacate solo se arbitrarie o
manifestamente irragionevoli; le disposizioni impugnate richiedono
ragionevolmente requisiti più rigorosi per lo svolgimento di mansioni superiori;
il diverso inquadramento del personale laureato e di quello diplomato è del
tutto normale nel settore pubblico; i ruoli direttivi speciali, previsti per
determinate categorie, sono stati introdotti da discipline derogatorie che non
possono essere assunte come termini di paragone.
Proseguito il giudizio innanzi al Tar, i ricorrenti hanno chiesto di riproporre
la questione di legittimità costituzionale nell'asserito presupposto di
un'erronea percezione da parte della Corte costituzionale del nucleo
fondamentale della tematica sottoposta al suo esame: la questione non si fondava
sulla pretesa dei ricorrenti di ottenere una promozione dei diplomati (privi
della laurea), bensì sulla dequalificazione o demansionamento determinati dalla
privazione delle mansioni precedentemente svolte e quindi dalla regressione
della loro carriera.
In subordine hanno anche chiesto la rimessione degli atti alla Corte di
giustizia per l'esame della questione pregiudiziale della asserita disparità di
trattamento rispetto al personale laureato che originariamente era inquadrato
nello stesso ruolo direttivo C.
Con la sentenza n. 214 del 2009, il Tar della Calabria, sezione di Reggio
Calabria, ha preso atto delle motivazioni del giudice delle leggi; ha affermato
che la richiesta di nuova proposizione della questione di legittimità
costituzionale è del tutto irrituale, sostanziandosi in un" inammissibile
richiesta di revocazione della precedente decisione, e che la Corte ha ben
compreso il senso dell'ordinanza di rimessione; ha ritenuto infondata la
richiesta di pronuncia pregiudiziale del giudice comunitario, trattandosi
piuttosto di questione di conformità al diritto interno; quindi ha respinto il
ricorso.
La sentenza è ora appellata da alcuni degli originari ricorrenti, i quali hanno
insistito sulla nuova proposizione della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 152 del d. lgs. n. 217 del 2005, per un profilo diverso e in
riferimento ad altri parametri costituzionali (artt. 2, 4, 35 e 36 Cost., nonché
artt. 1, 20 e 31 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
pubblicata nella G.U.C.E. C364/1 del 18.12.2000); la questione si incentrerebbe
infatti sulla retrocessione di personale direttivo ad una qualifica inferiore,
gerarchicamente subordinata a quella direttiva, in difformità da quanto avvenuto
per altre categorie di personale alle quali è stata mantenuta la qualifica
direttiva pur se sprovvisti della laurea (Polizia di Stato, Corpo forestale,
Corpo polizia penitenziaria).
Proseguono gli appellanti che le affermazioni della Corte costituzionale -
secondo cui i tertia comparationis invocati non sarebbero idonei, sia perché
riferiti alle forze di polizia, sia perché concernenti personale operativo
mentre le norme impugnate riguardano personale amministrativo contabile - sono
criticabili perché anche il Corpo dei vigili del fuoco ha fatto parte delle
forze di polizia prima della sua privatizzazione e comunque è tornato ad esserlo
ai sensi dell'art. 3, comma 1 bis, del d. lgs. n. 165 del 2001, come introdotto
dalla legge n. 252 del 2004, e si tratta comunque di personale operativo e non
amministrativo.
Ricordano che più volte in sede parlamentare è stata auspicata la formazione di
un ruolo direttivo speciale ad esaurimento per i funzionari tecnici diplomati
del Corpo dei Vigili del fuoco e che la stessa Corte costituzionale ha
dichiarato illegittimo il demansionamento dei pubblici dipendenti (sent. n. 113
del 2004), censurato pure dalla giurisprudenza ordinaria (Cass. sez. un. n.
25033 del 2006).
Insistono anche per la questione della pregiudiziale comunitaria sollevata in
primo grado e frettolosamente respinta dal Tar, sempre per la asserita disparità
di trattamento di cui sarebbe vittima il personale diplomato che, prima della
riforma del Corpo, rivestiva le stesse mansioni del personale laureato nello
stesso ruolo C, con conseguente lesione della dignità professionale, sociale ed
umana, essendosi ignorata la competenza e la professionalità maturate sino ad
allora.
Chiedono quindi di essere inquadrati nel nuovo ruolo direttivo, ovvero, in
subordine in un istituendo ruolo direttivo speciale articolato in tre qualifiche
parallele a quelle del personale laureato.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell'interno, opponendosi all'appello e
ripercorrendo l'iter legislativo che ha disciplinato nel tempo il Corpo dei
Vigili del fuoco. In particolare ha affermato che i ruoli dei laureati e dei
diplomati sono sempre stati tenuti distinti fin dalla legge n. 1570 del 1941,
pur se le funzioni sono state a volte simili. La riforma del 2005 ha operato una
rideterminazione dei ruoli, precisando che l'accesso alle qualifiche direttive
dirigenziali avviene esclusivamente dalla qualifica iniziale dei ruoli direttivi
attraverso concorso pubblico riservato ai possessori di determinate lauree e
titoli abilitativi; una quota del 20% di detto concorso è riservato al personale
interno appartenente ai ruoli tecnicooperativi del Corpo in possesso di laurea
in ingegneria o architettura e abilitazione alla professione e con almeno 3 anni
di effettivo servizio nei ruoli degli ispettori e sostituti direttori.
In sostanza con l'istituzione dei nuovi ruoli si è verificato che il personale
già appartenente all'area C (C1, C2, C3) è stato inquadrato parte nel ruolo
degli ispettori (con diploma) e parte in quello direttivo (con laurea).
Nessun detrimento pertanto gli appellanti hanno avuto delle rispettive carriere.
All'udienza del 9 aprile 2010 la causa è passata in decisione.
L'appello è da respingere.
La questione posta all'attenzione del Collegio è costituita dalla legittimità
del decreto di inquadramento del personale "diplomato" nelle nuove qualifiche
del Corpo dei Vigili del fuoco, di cui al d. lgs. n. 217 del 2005, rispetto
all'inquadramento migliore dei colleghi laureati, che svolgevano tutti le
medesime mansioni nella vecchia area C.
Gli appellanti, provenienti dalla VII qualifica funzionale, profilo
professionale di collaboratore tecnico antincendi, poi confluita nell'area C)
istituita con il CCNL 24.5.2000, sono stati inquadrati nel 2005 nel nuovo ruolo
degli Ispettori e dei Sostituti Direttori antincendi.
Essi sostengono di aver diritto ad essere inquadrati come gli ex colleghi
dell'area C) laureati e cioè nel ruolo direttivo e dirigenziale, pena un loro
illegittimo demansionamento.
Ripercorrendo la normativa risalente sull'ordinamento del Corpo dei Vigili del
fuoco, va ricordato che già la legge sui servizi antincendi n. 1570 del 1941
distingueva il personale permanente da quello volontario (art. 7), prevedeva per
l'ammissione alla carriera "direttiva" il possesso della laurea in ingegneria
(art. 9), precisava che "i sottufficiali, vigili scelti e vigili formano ruoli
distinti..." (art. 13), richiedeva per l'ammissione al corso allievi
sottufficiali il possesso di diploma di scuola secondaria (art. 16) oltre ad un
periodo di servizio.
Il nuovo assetto retributivo funzionale del personale statale (legge n. 312 del
1980) classificava i dipendenti in otto qualifiche funzionali, tra le quali la
VII cui gli appellanti asseriscono di avere appartenuto nel previgente sistema.
Tale qualifica è così denominata: "attività con preparazione professionale e con
eventuale responsabilità di unità organiche; attività professionali comportanti
o preposizione a uffici, servizi o altre unità organiche non aventi rilevanza
esterna, con margini valutativi...e facoltà di decisione...nell'ambito di
direttive generali;...".
Il d.p.r. n. 269 del 1987 ha istituito per il Corpo la IX qualifica funzionale
(ispettore antincendi coordinatore) alla quale poteva accedere solo il personale
del ruolo operativo in possesso di laurea specialistica e di abilitazione
all'esercizio della professione.
L'art. 71 del d.p.r. n. 335 del 1990 (Recepimento accordo 10.2.1990) precisava i
nuovi profili professionali del Corpo dei vigili del fuoco rinviando alle
allegate tabelle di corrispondenza.
Lo stesso art. 71, al secondo comma, specificava che il personale delle ex
carriera direttiva tecnica, "nei cui confronti hanno trovato applicazione le
norme relative alla nona qualifica funzionale", era inquadrato nel profilo di
ispettore antincendi coordinatore...della nona qualifica funzionale". Tale
inquadramento non spettava agli appellanti che non potevano vantare il
presupposto dell'inserimento nella nona qualifica.
Il CCNL del comparto aziende e amministrazioni autonome dello Stato per il
triennio 19982001, firmato il 24.5.2000, introduce ex novo tre aree di
inquadramento (A, B e C); nell'area C) sono confluiti sia i funzionari direttivi
in possesso di laurea, sia il personale tecnico in possesso di diploma; in
particolare sono distinti, per il settore operativo nell'area funzionale C), i
profili professionali "laureati" (di ispettore, direttore), da quelli
"diplomati", tra cui il collaboratore tecnico antincendi (C1), il collaboratore
tecnico antincendi esperto (C2).
Come correttamente rileva la difesa dell'Amministrazione, l'inquadramento
nell'area C) di personale proveniente dalla ex VII qualifica funzionale non
aveva comportato l'attribuzione indistinta a tutti i dipendenti ivi collocati di
funzioni direttive vere e proprie, a causa dei diversi profili previsti
all'interno della stessa area che hanno dato luogo a situazioni non assimilabili
in relazione anche alla diversità del titolo di studio richiesto.
In seguito, la riforma del Corpo dei vigili del fuoco operata in base alla
delega del 2004 (legge n. 252 del 2004) ha istituito "un autonomo comparto di
negoziazione per i vigili del fuoco" distinguendo due procedimenti, l'uno per il
personale inquadrato nelle qualifiche dirigenziali e nei profili professionali
del settore operativo richiedenti ai fini dell'accesso il possesso della laurea
specialistica e l'altro per il restante personale (cfr. art. 2 della legge di
delega).
All'uopo ha previsto la rideterminazione dei ruoli, mediante loro soppressione o
revisione, anche con la possibilità di istituire aree di vice dirigenza per le
quali è richiesto il possesso di laurea specialistica. Ha disposto altresì che
l'accesso alla dirigenza sia riservato al personale proveniente da qualifiche
per l'accesso alle quali è richiesto un concorso esterno riservato ai soggetti
in possesso di laurea.
In attuazione della delega, il d. lgs. n. 217 del 2005 ha disciplinato i vari
inquadramenti. Per gli appellanti questi sono consistiti nell'inserimento nel
nuovo ruolo degli Ispettori e Sostituti Direttori antincendi in applicazione
dell'art. 152 cit..
L'art. 20 dello stesso d.p.r. elenca in modo specifico le funzioni di detto
personale, che, come osservato anche dall'Amministrazione, non dimostrano nessun
depotenziamento o demansionamento, bensì un incremento delle funzioni rispetto
al passato, con il riconoscimento della professionalità che il personale del
ruolo operativo dei diplomati ha dimostrato di possedere.
Non si ravvisa pertanto nessuna violazione dei parametri costituzionali invocati
a difesa della dignità del lavoratore, con conseguente manifesta infondatezza
della riproposta questione di legittimità costituzionale.
Nessun equivoco è da attribuire alla decisione della Corte costituzionale n. 192
del 2008, la quale ha ricordato che "il diverso inquadramento del personale
laureato e di quello diplomato è del tutto normale nel settore pubblico", e il
confronto con altri dipendenti pubblici che hanno avuto trattamenti
asseritamente più favorevoli è inammissibile sia perché si deve aver riguardo al
trattamento complessivo, giuridico ed economico, delle varie categorie e sia
perché ipotesi diverse possono essere state determinate da discipline specifiche
derogatorie che non sono invocabili in quanto per loro natura non estensibili.
Infondata è anche la proposta questione di interpretazione pregiudiziale con
rinvio alla Corte di giustizia per disparità di trattamento con altro personale
e vessazione della dignità professionale dei lavoratori, perché i parametri
invocati della Carta europea dei diritti fondamentali attengono alla "dignità
umana...inviolabile" (art. 1), all'uguaglianza delle persone dinanzi alla legge
(art. 20), al diritto di ogni lavoratore "a condizioni di lavoro sane, sicure e
dignitose" (art. 31), tutti concetti che non sono compromessi da un'operazione
di riforma generale di un Corpo che, per di più prende in considerazione, oltre
al titolo di studio, anche la professionalità dimostrata.
Parimenti inconferente è il richiamo al d.lgs. n. 216 del 2003 (Attuazione della
direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di
condizioni di lavoro), poiché il principio di parità è riferito all'assenza di
ogni distinzione in tema di religione, di convinzioni personale, di handicap, di
età e di orientamento sessuale (cfr. art. 3, comma 1), tutti concetti che nulla
hanno a che fare con la riforma ordinamentale del Corpo dei vigili del fuoco.
Infine è del tutto inammissibile la pretesa degli appellanti della istituzione
di un ruolo speciale direttivo, analogamente con quanto avvenuto per altre
categorie di lavoratori pubblici, perché in materia, come ha sempre riconosciuto
la Corte costituzionale, è massima la discrezionalità del legislatore nelle
relative scelte normative.
Conclusivamente le censure sono tutte infondate e la sentenza impugnata va
confermata. Si stima equa l'integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sesta sezione, definitivamente
pronunciando sull'appello in epigrafe, lo respinge; spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.