T.R.G.A. Trentino-Alto Adige @@@@@@@, 10-06-2010, n. 174
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
La ricorrente espone di essere Vice Sovrintendente della Polizia di Stato,
all'epoca dei fatti in servizio presso la Questura di @@@@@@@, addetta alla
redazione degli ordini di servizio e della programmazione settimanale.
Il giorno 16 gennaio 2009 la ricorrente consegnava, verso le ore 12:00 circa,
alla dott.ssa @@@@@@@ (all'epoca Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato,
nonché Vice Dirigente dell'Ufficio di Gabinetto della Questura), le due copie
della programmazione settimanale e dell'ordine di servizio giornaliero, per il
controllo e la firma.
Sennonché, subito dopo la consegna dell'ordine di servizio, la ricorrente si
accorgeva, unitamente all'Assistente Capo @@@@@@@ @@@@@@@ ed all'Assistente Capo
@@@@@@@ @@@@@@@, di avervi erroneamente indicato un Agente che, in realtà, si
trovava ancora in congedo straordinario.
Resasi conto dell'errore, la signora - provvedeva ad avvisare immediatamente la
dott.ssa - dell'accaduto, ritirava l'ordine di servizio al fine di provvedere
alle rettifiche, rimanendo d'accordo che, apportate le correzioni, avrebbe
provveduto immediatamente a riportare l'atto (in ogni caso, entro le 12:30),
così da rispettare, nei modi e nei tempi, le rigorose direttive vigenti.
Al momento di ritornare dalla dott.ssa.., la ricorrente trovava, però, la porta
del suo ufficio chiusa, con inserito il segnale luminoso di attesa.
Per oltre venti minuti la ricorrente percorreva il corridoio tra il proprio
ufficio e quello della dott.ssa ..., senza giungere a risultati concreti, in
quanto la porta rimaneva chiusa, con il segnale luminoso azionato.
La ricorrente destava anche l'attenzione di alcuni colleghi, e, in particolare,
dell'Ispettore @@@@@@@ .... al quale chiedeva consiglio sul miglior
comportamento da seguire in quelle circostanze.
L'ispettore le consigliava di bussare alla porta, scusandosi, per sottoporre
alla firma della dott.ssa B. l'ordine del giorno rettificato. Quindi la
ricorrente bussava alla porta dell'ufficio, entrava e, scusandosi per non aver
atteso, rappresentava l'urgenza degli atti (l'ordine di servizio corretto da
controllare e, successivamente, firmare). Depositava sulla scrivania l'ordine di
servizio, senza che la dott.ssa B. muovesse alcuna osservazione su tale
comportamento.
Per tutto il resto della giornata del 16 gennaio 2009, in cui la ricorrente ha
prestato la propria attività lavorativa a stretto contatto con la dott.ssa B.,
quest'ultima non le ha mosso alcun rimprovero o osservazione.
Solo il giorno successivo, e precisamente il 17 gennaio 2009 (a seguito di un
nuovo episodio verificatosi tra la ricorrente e la dott.ssa ..., per il quale
era stato avviato analogo procedimento disciplinare, oggetto del ricorso n.
139/09), la signora .. veniva a conoscenza della sanzione disciplinare proposta
dalla dott.ssa .... al Questore in relazione ai fatti accaduti il 16 gennaio
2009.
Su segnalazione della dott.ssa B., l'Amministrazione avviava un procedimento
disciplinare nei confronti della ricorrente, ai sensi del D.P.R. 25 ottobre
1981, n. 737, notificandole, in data 21 gennaio 2009, la lettera di con@@@@@@@zione
degli addebiti, contenente l'espresso invito a presentare giustificazioni,
documenti, chiedere l'audizione di testimoni od indicare le circostanze sulle
quali chiedere ulteriori indagini o testimonianze (cfr. doc. 2 della ricorrente
- ricorso n. 138/09).
Faceva seguito, in data 6 febbraio 2009, la presentazione da parte
dell'incolpata delle proprie giustificazioni scritte (cfr. doc. 4 della
ricorrente - ricorso n. 138/09). A sostegno di quanto dichiarato, la ricorrente
chiedeva l'audizione di testi, ai sensi di legge, nelle persone dell'Ispettore
Capo della P.S. @@@@@@@ ---- e dell'Assistente Capo della P.S. @@@@@@@ @@@@@@@.
Seguivano, rispettivamente il 12 e il 16 febbraio 2009, le audizioni dei testi
@@@@@@@ e ...., in ordine alla dinamica dell'accaduto, i cui verbali venivano
acquisiti al fascicolo disciplinare (cfr. doc. 4 della ricorrente - ricorso n.
138/09).
Conclusa l'assunzione delle prove testimoniali, il Questore di @@@@@@@, ritenuto
di accogliere solo in parte le giustificazioni fornite dalla dipendente "nella
misura in cui la condotta dell'incolpata fosse motivata dalla sua preoccupazione
per la disposta, scrupolosa osservanza degli orari stabiliti sulla redazione ed
esposizione dell'ordine di servizio giornaliero", con provvedimento del 23
febbraio 2009, infliggeva alla ricorrente la sanzione disciplinare del richiamo
orale, ai sensi dell'art. 2, del D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, in relazione
all'art. 14 del D.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782, per il seguente motivo: "nella
mattina del 16.01.2009, entrava nell'Ufficio del Vice Capo di Gabinetto della
questura, per sottoporre alla sua firma del carteggio urgente, nonostante fosse
stato inserito all'esterno il segnale luminoso di attesa e nella stanza fosse
già esistente, per conferimento, un altro dipendente" (doc. n. 1 della
ricorrente - ricorso n. 138/09).
Avverso tale provvedimento, l'interessata proponeva, in data 12 marzo 2009,
ricorso gerarchico al Capo della Polizia, ai sensi del D.P.R. 24 novembre 1971,
n. 1199 (ad oggi non ancora deciso), nonché ricorso giurisdizionale a questo
Tribunale, depositato il 18 maggio 2009 (ricorso n. 138/09).
A fondamento del ricorso n. 138/09 la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:
1. "Violazione dell'art. 32 d.p.r. 31.07.1995, n. 395";
2. "Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2, del d.p.r. 25.10.1981 n. 737;
violazione e/o falsa applicazione art. 14 DPR 28.10.1985 n. 782. Ancora: eccesso
di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti;
sviamento di potere; disparità di trattamento, irragionevolezza, sproporzione ed
ingiustizia manifesta; difetto di motivazione; carenza di istruttoria;
violazione del giusto procedimento".
Inoltre, la ricorrente ha chiesto la condanna dell'Amministrazione datrice di
lavoro al risarcimento di tutti i danni subiti.
Si è formalmente costituita l'Amministrazione intimata, riservandosi di dedurre
e concludere nel prosieguo.
Successivamente, nei termini di rito, l'Amministrazione ha depositato una
memoria, esponendo le proprie controdeduzioni e chiedendo il rigetto del
ricorso, siccome infondato.
Anche il procuratore della ricorrente ha depositato una memoria, a sostegno
della propria difesa, alla quale ha allegato cinque documenti.
Alla pubblica udienza del 12 maggio 2010 il procuratore dell'Amministrazione
intimata ha eccepito la tardività e l'inutilizzabilità dei documenti allegati
alla memoria della ricorrente depositata il 30 aprile 2010. Sentite le parti, il
ricorso n. 138/09 è stato trattenuto in decisione.
Nel ricorso n. 139/09 la ricorrente espone che il giorno successivo ai fatti
sopra descritti, cioè il 17 gennaio 2009, mentre prestava servizio presso
l'Ufficio Servizi della Divisione Gabinetto, riceveva notizia da parte del
Sovrintendente @@@@@@@, addetto alla Squadra di Gabinetto, della necessità di
modificare l'ordine di servizio da svolgersi nella stessa mattinata (che era
stato esposto il giorno precedente alle ore 13:00), nel punto riguardante la
manifestazione contro l'apertura di una moschea, organizzata dalla Lega Nord di
@@@@@@@ e la contestuale contromanifestazione.
La modifica dell'ordine di servizio riguardava il numero delle unità da
impiegare e l'orario di presentazione sul posto del contingente, che veniva
anticipato dalle ore 10:30 alle ore 9:45.
La suddetta modifica doveva essere sottoposta all'attenzione della dott.ssa B.,
per poi essere firmata dal Questore e, infine, esposta all'albo, affinché il
personale interessato potesse prenderne visione e prepararsi tempestivamente ad
eseguire il citato ordine di servizio di ordine pubblico.
A partire dalle ore 8:00 e fino alle ore 8:30 circa del 17 gennaio 2009, la
ricorrente cercava la dott.ssa B., la quale, però, non si trovava nel suo
ufficio. Considerato il trascorrere del tempo, la ricorrente chiedeva ai
colleghi e ai superiori presenti se avessero sue notizie, ma nessuno sapeva dove
si trovasse (da programmazione settimanale, risultava che la dott.ssa B. avrebbe
dovuto essere presente in ufficio, con normale orario d'ufficio). La ricorrente
tentava anche di rintracciarla telefonicamente, senza ottenere, tuttavia, alcuna
risposta.
Alle ore 9:00 circa, la ricorrente vedeva la dott.ssa B. nel corridoio
antistante la Segreteria, intenta a parlare con l'Ass. @@@@@@@, e le comunicava
di averla cercata per la modifica dell'ordine di servizio e, quindi, di non
preoccuparsi se vedeva delle telefonate sul proprio cellulare. A tale
affermazione l'interlocutrice rispondeva: "Ah, allora era Lei, ho visto la
chiamata, ma non ho risposto.."
Nella concitazione e nell'evolversi della situazione, la ricorrente affermava
ancora, con preoccupazione: "Sa dottoressa, nessuno sapeva dirmi nulla di Lei" e
la dott.ssa B. rispondeva: "il Questore lo sapeva, ho preso un'ora di permesso
autorizzato...che sarà successo mai??". E aggiungeva che, per casi di emergenze,
era presente il Vice Questore Vicario.
A quel punto, la ricorrente aggiornava la dott.ssa B. sulle integrazioni e
modifiche dell'ordine di servizio, segnalando l'urgenza, in quanto il servizio
citato, comandato con orario 8:00/14:00, avrebbe dovuto avere inizio di lì a
poco (9:45) ed il contingente doveva ancora ufficialmente venire a conoscenza
delle modificazioni intervenute, nonché delle modalità di svolgimento concreto
del servizio di ordine pubblico.
La dott.ssa B. riceveva la ricorrente dopo circa un'ora, intorno alle 10:00,
quando il servizio di ordine pubblico era già iniziato.
Lo stesso giorno, la dott.ssa B. trasmetteva al Questore apposita segnalazione,
mediante relazione di servizio, alla quale riferiva quest'ultimo episodio,
evidenziando una "assoluta mancanza di rispetto" da parte della Vice
Sovrintendente, posta in essere in presenza di altro funzionario (Ass. @@@@@@@ -
cfr. doc. n. 3 della ricorrente - ricorso n. 139/09). Nell'occasione, la
dott.ssa B. faceva riferimento anche all'episodio avvenuto il giorno precedente.
Di seguito, l'Amministrazione resistente avviava, anche in questo caso, un
procedimento disciplinare nei confronti della dipendente, ai sensi del citato
D.P.R. n. 737 del 1981, notificandole, in data 21 gennaio 2009, la lettera di
con@@@@@@@zione degli addebiti, contenente l'espresso invito a presentare
giustificazioni, documenti, chiedere l'audizione di testimoni od indicare le
circostanze sulle quali chiedere ulteriori indagini o testimonianze (cfr. doc.
n. 2 della ricorrente - ricorso n. 139/09).
Faceva seguito, in data 6 febbraio 2009, la presentazione da parte
dell'incolpata della proprie giustificazioni scritte, tese a porre
all'attenzione dell'istruttore la doverosità del comportamento tenuto, dettato
da sopraggiunte esigenze di servizio e dalla situazione di emergenza, e come la
stessa non fosse stata irrispettosa nei confronti della superiore, né avesse
voluto esserlo, avendo agito in totale buona fede (cfr. doc. 4 della ricorrente
- ricorso n. 138/09).
Ad ulteriore sostegno di quanto dichiarato, la ricorrente chiedeva l'audizione
di testi, nelle persone dell'Ass. -- @@@@@@@, degli Ass.ti C. @@@@@@@ @@@@@@@ e
--- del V. Sovr. ---, del Sovr. @@@@@@@ @@@@@@@, dell'Isp. C. @@@@@@@ --,
dell'Ispettore C. @@@@@@@ --, del Sost. Comm. -P- e del V.Q.A. dott. ---.
Seguivano, rispettivamente nelle date 11, 12, 13, 16, 18 e 19 febbraio 2009, le
audizioni di tutti i testi indicati dalla signora T. in ordine alla dinamica
dell'accaduto, i cui verbali venivano parimenti acquisiti al fascicolo
disciplinare (cfr. doc. n. 4 della ricorrente - ricorso n. 139/09).
Conclusa l'assunzione delle prove testimoniali, il Questore di @@@@@@@, ritenute
ininfluenti le giustificazioni dell'interessata, nonché le dichiarazioni
testimoniali assunte, con provvedimento del 23 febbraio 2009, infliggeva alla
ricorrente la sanzione disciplinare del richiamo scritto, ai sensi dell'art. 3,
punto 6 del citato D.P.R. 737 del 1981, in relazione all'art. 14 del D.P.R. n.
782 del 1985, con la seguente motivazione: "in data 17.01.2009, alle ore 9:00
circa, in presenza di un altro dipendente della Polizia di Stato, si rivolgeva
in maniera irrispettosa al Vice Dirigente l'Ufficio di Gabinetto, giunto in
Questura dopo la fruizione di un permesso orario autorizzato dal Questore,
lamentando il mancato avviso, da parte del funzionario al personale di
quell'ufficio, della sua ritardata assunzione del servizio" (cfr. doc. n. 1
della ricorrente - ricorso n. 139/09).
Il giorno stesso dell'accaduto, ossia il 17 gennaio 2009, la ricorrente
apprendeva, alle ore 11:30, di essere stata trasferita, con effetto immediato,
ad altro Ufficio, come risultava dal provvedimento esposto all'albo, ad appena
due ore da quest'ultimo episodio.
Avverso il provvedimento disciplinare di irrogazione della sanzione del richiamo
scritto, l'interessata, in data 22 aprile 2009, proponeva ricorso gerarchico al
Capo della Polizia, ai sensi del D.P.R. n. 1199 del 1971 (non ancora deciso),
nonché ricorso giurisdizionale davanti a questo Tribunale, depositato il 18
maggio 2009 (ricorso n. 139/09).
A fondamento del ricorso n. 139/09 la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:
1. "Violazione dell'art. 32 d.p.r. 31.07.1995, n. 395";
2. "Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3, punto 6, del d.p.r.
25.10.1981 n. 737; violazione e/o falsa applicazione art. 14 D.P.R. 28.10.1985,
n. 782; violazione e/o falsa applicazione dell'art. 42 D.P.R. 28.10.1985, n.
782. Ancora: eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione
dei presupposti; sviamento di potere disparità di trattamento, irragionevolezza,
sproporzione ed ingiustizia manifesta; difetto di motivazione; carenza di
istruttoria. violazione del giusto procedimento".
Inoltre, la ricorrente ha chiesto la condanna dell'Amministrazione datrice di
lavoro al risarcimento di tutti i danni subiti.
Si è formalmente costituita l'Amministrazione intimata, riservandosi di dedurre
e concludere nel prosieguo.
Successivamente, nei termini di rito, l'Amministrazione ha depositato una
memoria, esponendo le proprie controdeduzioni e chiedendo il rigetto del
ricorso, siccome infondato.
Anche il procuratore della ricorrente ha depositato una memoria, a sostegno
della propria difesa, alla quale ha allegato cinque documenti.
Alla pubblica udienza del 12 maggio 2010 il procuratore dell'Amministrazione
intimata ha eccepito la tardività e l'inutilizzabilità dei documenti allegati
alla memoria della ricorrente depositata il 30 aprile 2010. Sentite le parti,
anche il ricorso n. 139/09 è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. In primo luogo, ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva inducono il
Collegio a disporre la riunione dei ricorsi in esame, ai fini di un'unica
decisione.
2. In secondo luogo, con riferimento all'eccezione di tardività del deposito dei
documenti allegati alle memorie depositate dalla ricorrente, in entrambi i
giudizi, in data 30 aprile 2010, il Collegio ritiene di poter decidere i ricorsi
a prescindere dall'esame di tali documenti.
3. Passando al merito, va esaminato, anzitutto, il primo motivo, proposto, con
identico tenore, sia nel ricorso n. 138/09, sia nel ricorso n. 139/09.
La ricorrente, che riveste la carica di Vice Segretario provinciale del
Sindacato autonomo di Polizia di @@@@@@@, lamenta che, in occasione della
con@@@@@@@zione degli addebiti, l'Amministrazione avrebbe omesso di comunicare
all'Amministrazione centrale (nel caso specifico al Ministero dell'Interno),
l'avvio dei procedimenti disciplinari nei confronti di una dipendente che
ricopre la carica di dirigente sindacale, in violazione dell'art. 32 del D.P.R.
31 luglio 1995, n. 395.
Le censure non hanno pregio.
L'art. 32, comma 4, del D.P.R. 31 luglio 1995, n. 395 dispone che, dei
procedimenti disciplinari avviati nei confronti del personale della Polizia di
Stato appartenente alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative
sul piano nazionale "è data comunicazione, in occasione della notifica della
con@@@@@@@zione degli addebiti, all'Amministrazione centrale per le valutazioni
di competenza ed anche al fine di un monitoraggio dell'andamento complessivo di
tali procedure disciplinari. La comunicazione è inviata dall'Amministrazione
centrale alla segreteria nazionale della organizzazione sindacale interessata".
Osserva il Collegio che la disposizione citata non è posta a tutela del
dipendente (al quale viene comunicato l'avvio del procedimento disciplinare
mediante l'atto di con@@@@@@@zione degli addebiti), ma del sindacato. Come
recentemente chiarito dal Consiglio di Stato, la distinta informativa
all'Amministrazione centrale, che a sua volta ne informa il sindacato, "non è
preordinata a tutelare il dirigente sindacale, ma l'interesse del sindacato,
che, ricevendo tale informativa, può verificare se i dirigenti sindacali sono
destinatari di procedimenti disciplinari pretestuosi e antisindacali. In
definitiva, l'informativa al sindacato costituisce un avviso di avvio del
procedimento, eccezionalmente rivolto non al destinatario del procedimento
medesimo, ma ad un soggetto terzo, portatore di un interesse strumentale.
Infatti, in virtù di tale avviso, comunque, il sindacato non potrebbe
partecipare al procedimento, ma consegue il diverso risultato di avere un
monitoraggio dei procedimenti
disciplinari che hanno per destinatari i dirigenti sindacali. Se, allora, il
soggetto tutelato è il sindacato, il dipendente non è leso dalla violazione del
citato art. 32 del D.P.R. n. 395 del 1995 e non ha interesse a dedurla, non
essendo ammessa la c.d. sostituzione processuale (cfr. Consiglio Stato, Sez. VI,
24 settembre 2009, n. 5723).
Ne consegue che la comunicazione alle organizzazioni sindacali non può essere
considerata un presupposto di legittimità del procedimento disciplinare (cfr.
anche Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 7114).
4. Si può ora procedere all'esame del secondo motivo del ricorso n. 138/09, con
il quale la ricorrente con@@@@@@@ la legittimità della sanzione disciplinare del
richiamo orale, per violazione di legge, nonché per travisamento dei fatti,
erronea valutazione dei presupposti, sviamento di potere, disparità di
trattamento, irragionevolezza, sproporzione, ingiustizia manifesta, difetto di
motivazione e di istruttoria e violazione del giusto procedimento.
Le doglianze sono fondate.
Va premesso che la condotta sanzionata è stata ricondotta dal Questore di
@@@@@@@ "all'ipotesi disciplinare prevista dall'articolo 2 del D.P.R. n.
737/1981, in relazione all'articolo 14 del D.P.R. n. 782/1985".
L'art. 14 del D.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782 stabilisce che "il personale della
Polizia di Stato è tenuto al rispetto e alla massima lealtà di comportamento nei
confronti dei superiori, colleghi e dipendenti e deve evitare di diminuirne o
menomarne, in qualunque modo, l'autorità ed il prestigio".
L'art. 2 del D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 disciplina la sanzione del richiamo
orale, consistente "in un ammonimento con cui vengono punite lievi mancanze non
abituali o omissioni di lieve entità causate da negligenza o da scarsa cura
della persona o dell'aspetto esteriore", che può essere inflitto da qualsiasi
superiore senza obbligo di rapporto.
Scopo della sanzione "è quello di dare un avviso al dipendente che ha commesso
lievi trasgressioni (al fine di modificare il proprio comportamento, di per sé
stesso non grave, traendone indicazioni per il futuro), ed anche di fornire un
consiglio di esortazione ed avvertimento, finalizzato a correggere il modo di
esplicare la propria attività" (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio
2009, n. 2952).
Nel caso di specie, alla ricorrente viene con@@@@@@@to quanto segue: "nella
mattina del 16.1.2009, il Vice Sovrintendente della Polizia di Stato T. T.
entrava nell'Ufficio del Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato, Dr.ssa
--, Vice Dirigente l'Ufficio di Gabinetto della Questura, nonostante fosse stato
inserito all'esterno il segnale luminoso di attesa e nell'ufficio fosse già
presente, per conferimento, un altro dipendente...All'atto del suo ingresso
ammetteva con quel Funzionario di essere consapevole del segnale di attesa, ma
di avere comunque, carteggio urgente da sottoporre alla sua firma".
Osserva il Collegio che è pur vero che la valutazione sulla gravità dei fatti
commessi dal pubblico dipendente, in relazione all'applicazione di una sanzione
disciplinare, costituisce una tipica espressione della discrezionalità
amministrativa, non sindacabile, in quanto tale, dal giudice amministrativo.
Tuttavia, come pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa,
detta valutazione è comunque sindacabile se il provvedimento disciplinare - come
nel caso in esame - appaia ictu oculi sproporzionato, nella sua severità,
rispetto ai fatti accertati (cfr. Consiglio Stato, Sez. IV, 21 agosto 2009, n.
5001; id. Sez. VI, 22 maggio 2008, n. 2438).
Orbene, nel procedimento che ha dato luogo alla sanzione del richiamo orale, ad
avviso del Collegio non vi è concordanza fra la fattispecie punitiva ex art. 2
del D.P.R. n. 737 del 1981 e i fatti concreti che vengono puniti con l'atto
impugnato.
Dalla lettura degli atti del procedimento disciplinare e, in particolare, dalle
testimonianze rese e dalle giustificazioni prodotte, risulta che la ricorrente
era tenuta al rispetto di rigidi tempi di consegna dell'ordine di servizio
giornaliero (la consegna doveva avvenire, improrogabilmente, entro le 12:30).
La ricorrente aveva provveduto per tempo a consegnare copia dell'ordine di
servizio, ma verso le 12:00 si era avveduta di un errore e, essendo ancora in
tempo, chiedeva al Vice Questore Aggiunto, dott.ssa B., di poter correggere
l'errore, rimanendo d'accordo con quest'ultima che, non appena effettuate le
correzioni, le avrebbe riportato immediatamente le copie, rispettando
l'inderogabile termine di consegna.
Poco dopo le 12:00 la ricorrente era tornata nell'ufficio della dott.ssa B. con
le copie corrette dell'ordine di servizio, ma la porta del suo ufficio era
chiusa e il campanello esterno indicava il segnale luminoso dell'attesa.
La ricorrente non è entrata immediatamente nell'ufficio, rimanendo
rispettosamente in attesa che la dott.ssa B. si liberasse. Solo quando il rigido
termine di consegna stava per scadere, si è decisa a bussare alla porta, ad
entrare, scusandosi subito del fatto di non avere atteso e facendo presente che
si trattava dell'ordine di servizio corretto.
Ebbene, il comportamento tenuto dalla ricorrente nei confronti della superiore
gerarchica, considerate le circostanze di fatto risultanti anche dalle
testimonianze in atti, non appare irrispettoso: di fatto la ricorrente è venuta
a trovarsi di fronte a due contrapposti doveri di rispetto: il dovere di
rispettare l'ordine di consegna di un atto di ufficio entro le 12:30 (cui
corrispondeva un suo impegno personale di correggere l'errore, precedentemente
fatto, entro le 12:30) e il dovere di rispettare l'ordine di precedenza
nell'accesso alla stanza del Vice Questore aggiunto, espresso attraverso il
segnale luminoso.
La Vice Sovrintendente ha scelto di dare prevalenza all'ordine formale di
consegna dell'atto entro le ore 12:30, anziché al contrastante ordine di
attendere.
Ad avviso del Collegio il comportamento adottato dalla signora T. non può
considerarsi sleale nei confronti dei superiori, né omissivo, né negligente,
vale a dire che non ha i caratteri tipici delle azioni od omissioni che la
sanzione disciplinare del richiamo orale intende punire.
Il Questore, pur riconoscendo che il comportamento della ricorrente era volto ad
osservare scrupolosamente l'orario di consegna, ha deciso di accogliere solo
parzialmente le giustificazioni presentate dalla ricorrente ("nella misura in
cui la condotta tenuta dall'incolpata fosse motivata dalla sua preoccupazione
per la...scrupolosa osservanza degli orari stabiliti sulla redazione ed
esposizione dell'ordine di servizio giornaliero") e di infliggere alla
ricorrente la sanzione del richiamo orale.
In conclusione, la decisione del Questore appare in contrasto con la citata
normativa in materia di sanzioni disciplinari, abnorme, manifestamente ingiusta
e sproporzionata rispetto al fatto con@@@@@@@to.
5. Va ora esaminato il secondo motivo del ricorso n. 139/09, con il quale la
ricorrente con@@@@@@@ la legittimità della sanzione disciplinare del richiamo
scritto, per violazione e falsa applicazione dell'art. 3, punto 6, del D.P.R. 25
ottobre 1981, n. 737 e degli artt. 14 e 42 del D.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782,
nonché per travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti,
sviamento di potere, disparità di trattamento, irragionevolezza, sproporzione,
ingiustizia manifesta, difetto di motivazione e di istruttoria e violazione del
giusto procedimento.
Anche queste doglianze sono fondate.
I fatti accaduti il successivo 17 gennaio 2009 sono stati ricondotti dal
Questore di @@@@@@@ "all'ipotesi disciplinare prevista dall'articolo 3, punto 6,
del D.P.R. n. 737/1981, in relazione all'articolo 14 del D.P.R. n. 782/1985".
Come già ricordato, l'art. 14 del D.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782 stabilisce che
"il personale della Polizia di Stato è tenuto al rispetto e alla massima lealtà
di comportamento nei confronti dei superiori, colleghi e dipendenti e deve
evitare di diminuirne o menomarne, in qualunque modo, l'autorità ed il
prestigio".
L'art. 3 del D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 disciplina la sanzione del richiamo
scritto, consistente in una "dichiarazione di biasimo", con la quale viene
punito, tra l'altro, "il contegno comunque scorretto verso superiori, pari
qualifica, dipendenti, pubblico" (art. 3, punto 6).
In tale occasione alla ricorrente è stato con@@@@@@@to quanto segue: "...in data
17.01.2009, il Vice Sovrintendente della Polizia di Stato T. T., si rivolgeva in
maniera irrispettosa al Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato Dr.ssa ---,
Vice Dirigente l'Ufficio di Gabinetto, appena giunta in Questura dopo aver
fruito di un permesso orario autorizzato, ritenuta responsabile di non aver dato
avviso al personale della Squadra di Gabinetto, della sua ritardata assunzione
del servizio".
Il Questore, dopo aver esaminato le giustificazione presentate dalla ricorrente
e valutato tutte le relative dichiarazioni testimoniali assunte dal personale
indicato dalla ricorrente nelle proprie giustificazioni, le ha ritenute
"ininfluenti ai fini della valutazione disciplinare della specifica condotta
tenuta dal Vice Sovrintendente T., estrinsecatasi esclusivamente
nell'inosservanza dell'articolo 14 del D.P.R. n. 782/1985....laddove recita che:
il personale della Polizia di Stato è tenuto al rispetto ed alla massima lealtà
di comportamento nei confronti dei superiori". In particolare, il Questore ha
ritenuto che "le suddette giustificazioni non sono accettabili, poiché il Vice
Sovrintendente T., ancorché dichiaratamente abbia "sempre dimostrato di dare sia
ai precedenti Capi di Gabinetto, che all'allora Vice Capo di Gabinetto, Dr.ssa
B., ampia disponibilità, anche al di là dell'orario di servizio ed a qualsiasi
ora, proprio per un diretto, rispettoso e collaborativo
rapporto professionale, avente come unico fine l'efficienza del servizio da
svolgerè, avrebbe ugualmente dovuto tenere una condotta improntata
all'osservanza del su richiamato articolo, che non contempla alcuna eccezione,
neanche se dettata da sopraggiunte esigenze di servizio".
Osserva il Collegio che le sanzioni disciplinari devono essere graduate nella
specie e nella misura, in relazione alla gravità delle violazioni con@@@@@@@te,
non trascurando la personalità del trasgressore, la condotta di vita e la
qualità del servizio, nonché le ragioni che hanno indotto il medesimo a tenere
un comportamento conflittuale nei confronti delle regole, sulle quali si basa
l'efficienza della struttura.
In particolare, la sanzione del richiamo scritto (con la quale sono puniti
comportamenti distinti da lievi mancanze, caratterizzate da recidiva) si colloca
al livello immediatamente superiore a quello del richiamo orale ed è
generalmente inflitta quando gli ammonimenti dei richiami orali non producono
effetti sul comportamento del trasgressore.
Ad avviso del Collegio la sanzione del richiamo scritto (inflitta alla
ricorrente a distanza di un solo giorno dall'episodio che aveva dato luogo al
richiamo orale) appare sproporzionata rispetto al comportamento con@@@@@@@to
alla ricorrente.
Nella fattispecie il Collegio non intende negare che la ricorrente abbia mancato
di rispetto nei confronti della sua superiore, nel momento in cui si è lamentata
con lei del fatto che non abbia avvisato il personale in servizio del permesso
autorizzato dal Questore e dell'assunzione posticipata del servizio. Tuttavia,
va tenuto presente che la ricorrente si era rivolta alla dott.ssa B. "in maniera
pacata", come testimoniato dall'Assistente di Polizia di Stato ... @@@@@@@ (cfr.
doc. n. 4 della ricorrente - ricorso n. 139/09). Inoltre, va considerato il
contesto in cui si è verificato l'episodio: vi era concitazione, dato che si
trattava del delicato ordine di servizio relativo alla manifestazione contro
l'apertura di una nuova moschea e alla contestuale contromanifestazione, ordine
che era stato integrato all'ultimo momento; doveva essere urgentemente
comunicato al personale interessato, il quale non era ancora informato del
cambiamento di orario (anticipato rispetto a quello
dell'ordine precedente) e premeva sulla ricorrente per avere delucidazioni
urgenti in merito (cfr. testimonianze dell'Assistente ---e del Vice
Sovrintendente --- - doc. n. 4 della ricorrente - ricorso n. 139/09).
In definitiva, la sanzione disciplinare in concreto inflitta alla ricorrente
(richiamo scritto) appare non adeguata e soverchiante, se si tiene conto, da un
lato che ha agito per eccesso di diligenza, con l'intento di adempiere
puntualmente ai propri compiti, in un contesto difficile, d'altro lato che la
Vice Sovrintendente T., nella normalità del suo lavoro (come lo stesso Questore
pone in rilievo) offre "ampia disponibilità, anche al di fuori dell'orario di
servizio, e a qualsiasi ora", avendo "come unico fine l'efficienza del servizio
da svolgere".
6. Per le ragioni sopra espresse sia il ricorso n. 138/09, sia il ricorso n.
139/09 sono da accogliere, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
7. Resta da esaminare la domanda di risarcimento dei danni, da liquidarsi anche
in via equitativa, presentata dalla ricorrente in entrambi i ricorsi.
La ricorrente premette di essere affetta, sin dal 1998, dalla malattia di Crohn,
ossia da un'infiammazione cronica dell'intestino di origine psicosomatica, per
la quale ha dovuto subire un intervento chirurgico di resezione ileo - cecale
(cfr. doc.ti 1 e 2 depositati il 20 aprile 2010).
La ricorrente afferma che, a seguito degli episodi che hanno dato luogo alle due
sanzioni disciplinari sopra descritte e al suo immediato trasferimento d'ufficio
all'Ufficio Servizi della Divisione Polizia Anticrimine, Posto di Polizia presso
l'Ospedale, la sua malattia si sarebbe riacutizzata, costringendola a chiedere
il rientro, già il 23 settembre 2009, nella sede principale, in Questura
(trasferimento mai avvenuto perché, nel frattempo, la ricorrente aveva chiesto
anche il trasferimento ministeriale presso altro Ufficio, non dipendente dalla
Questura, successivamente autorizzato, presso la Zona telecomunicazioni -----).
La domanda non può essere accolta.
E' noto che, ai fini dell'ammissibilità dell'azione di risarcimento danni
proposta dinanzi al giudice amministrativo, l'accertamento dell'illegittimità
del provvedimento, dal quale deriva la lesione in capo al soggetto titolare
dell'interesse legittimo, costituisce presupposto necessario, ma non
sufficiente, affinché si configuri una responsabilità dell'apparato
amministrativo procedente; occorre infatti la prova dell'esistenza di un danno,
l'accertamento del nesso di causalità diretta tra l'evento dannoso e l'operato
dell'Amministrazione e, infine, l'imputazione alla pubblica amministrazione
dell'elemento dannoso a titolo di dolo o colpa (cfr, da ultimo, Consiglio Stato,
Sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1038).
Va aggiunto che la domanda di risarcimento dei danni è regolata dal principio
dell'onere della prova di cui all'art. 2697 c.c, in base al quale chi vuol far
valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il
fondamento, per cui grava sul danneggiato l'onere di provare, ai sensi del
citato art. 2697 c.c, tutti gli elementi costitutivi della domanda di
risarcimento del danno per fatto illecito (danno, nesso causale e colpa).
Nel caso di specie, a prescindere dal fatto che la ricorrente ha allegato
tardivamente la prova della riacutizzazione della malattia di Crohn (cfr. quanto
esposto sub 2), la stessa non ha comunque dimostrato il nesso causale tra la
riacutizzazione della malattia e gli episodi oggetto dei presenti giudizi.
In assenza della prova suddetta la domanda di risarcimento danni non può
comunque essere accolta, neppure in via equitativa: "In materia di risarcimento
del danno, vertendosi in tema di diritti soggettivi, trova piena applicazione il
principio dell'onere della prova e non invece l'onere del principio di prova
che, almeno tendenzialmente, si applica in materia di interessi legittimi. Il
giudice può intervenire in via suppletiva, con la liquidazione equitativa del
danno, solo quando non possa essere fornita la prova precisa del "quantum" di
danno, ma resta fermo che l'"an" del danno va provato dall'interessato. Né si
può invocare la consulenza tecnica d'ufficio, perché questa non è un mezzo di
prova, ma strumento di valutazione delle prove già fornite dalle parti.
Pertanto, il giudice non può disporre una c.t.u., pena la violazione del
principio di parità delle parti, per accertare l'an del danno dedotto (cfr.
Consiglio Stato, Sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1716).
8. La particolarità delle questioni trattate e giusti motivi suggeriscono
l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Il contributo unificato dei due ricorsi va posto a carico dell'Amministrazione
soccombente.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di @@@@@@@
- disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando,
previa loro riunione, sui ricorsi n. 138/09 e n. 139/09:
o ACCOGLIE i ricorsi e, per l'effetto, annulla tutti gli atti ivi impugnati;
o RIGETTA la domanda di risarcimento dei danni in entrambi i ricorsi.
Spese di entrambi i giudizi compensate.
I contributi unificati vanno posti a carico dell'Amministrazione resistente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in @@@@@@@ nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Margit Falk Ebner, Presidente
Hugo Demattio, Consigliere
Marina Rossi Dordi, Consigliere
Lorenza Pantozzi Lerjefors, Consigliere, Estensore