REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D’APPELLO DI TORINO
SEZIONE LAVORO
Composta da:
Dott. Giancarlo GIROLAMI
PRESIDENTE Rel.
Dott.ssa Maria Gabriella MARIANI
CONSIGLIERE
Dott. Michele MILANI
CONSIGLIERE
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa di lavoro iscritta al n.ro 578/2009 R.G.L.
promossa da:
MINISTERO della GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro-tempore, difeso
dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria in Corso
Stati Uniti n. 45.
APPELLANTE
CONTRO
-----.
APPELLATI
Oggetto: Risarcimento danni da mancata riqualificazione.
CONCLUSIONI
Per l’appellante:
“In totale riforma della sentenza impugnata, assolversi il Ministero della
Giustizia da ogni domanda proposta nei suoi confronti.
In subordine, in caso di conferma della sentenza impugnata, limitarsi la
condanna dell’Amministrazione agli importi che risultano effettivamente dovuti
alle controparti per il titolo azionato, tenuto conto dell’eccepita
compensazione e dell’applicazione della regola del divieto di cumulo.
Col favore delle spese processuali relative al presente grado del giudizio”.
Per gli appellati:
“Voglia l’Ill.ma Corte d’Appello adita,
reietta ogni avversaria istanza, eccezione e deduzione
Nel merito
Respingere l’avversario atto di appello in quanto infondato in fatto ed in
diritto.
In ogni caso
Con vittoria di spese ed onorari del grado di giudizio, oltre Iva, c.p.a.,
rimborso forfetario generale 12,5% e successive occorrende, da distrarsi a
favore del sottoscritto procuratore antistatario”.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 8.4.2009 i lavoratori indicati in epigrafe come
odierni appellati convenivano in giudizio il Ministero della Giustizia e,
premesso che tutti i Ministeri –in attuazione del ccnl comparto ministeri
1998/2001- avevano dato esito al medesimo contratto espletando i percorsi di
riqualificazione e progressione di carriera del personale, compreso il Ministero
della Giustizia relativamente al solo Dipartimento dell’Amministrazione
Penitenziaria, dell’Amministrazione Minorile e degli Archivi Notarili, con
esclusione quindi del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria da cui essi
dipendono, chiedevano la condanna della Amministrazione convenuta al pagamento,
in loro favore, “del trenta per cento (30%) delle differenze retributive tra la
posizione economica attualmente posseduta e quella immediatamente superiore, con
decorrenza 7.12.2002, oltre interessi e rivalutazione…o in subordine nella
misura (maggiore o minore) e con la decorrenza che saranno determinate, in via
equitativa, all’esito dell’istruttoria” (cfr. conclusioni del ricorso
introduttivo); venivano allegati documenti, non venivano indicate circostanze né
testimoni.
I ricorrenti basavano la loro richiesta, sostanzialmente, sulle seguenti
considerazioni:
il ccnl 1998/2001 prevedeva l’obbligo per il Ministero di espletare percorsi di
sviluppo professionale dei dipendenti, “sia in verticale che in orizzontale” e,
in particolare, il Ministero della Giustizia si era obbligato –con l’art. 15 del
ccnl suddetto- a garantire, nel sistema di classificazione del personale, i
passaggi entro l’area (da una posizione economica ad un’altra all’interno
dell’area) e tra le aree (passaggio da un’area alla posizione iniziale dell’area
immediatamente superiore) mediante procedure selettive volte all’accertamento
dell’idoneità e/o della professionalità richieste, con percorsi di
riqualificazione prevedenti un esame finale sulla base di criteri stabiliti
dalla Amministrazione con le procedure di cui al successivo art. 20 del ccnl.
Con il successivo contratto integrativo nazionale stipulato il 5.4.2000, in
attuazione dei suddetti principi, il Ministero della Giustizia, oltre a
stabilire i criteri di selezione, le procedure per l’attuazione della stessa,
con i protocolli allegati si era altresì impegnato “entro 30 giorni dalla firma
del contratto integrativo” a definire le procedure di svolgimento del corso
concorso previsto dall’art. 15 lettera A del ccnl 1998/2001;
In realtà il Ministero della Giustizia dava, successivamente, avvio unicamente
alla procedura di selezione interna per l’attribuzione di 477 posti di direttore
di cancelleria area C posizione economica C3 (avviso del 5.2.2001),
disattendendo cosi l’impegno di cui sopra, con pregiudizio di essi ricorrenti, a
prescindere dalla posizione da ciascuno ricoperta, che attendevano ormai da
tempo la progressione economica di carriera;
L’Amministrazione convenuta si sarebbe resa responsabile di inadempienza
contrattuale, in quanto le disposizioni del ccnl 1998/2001 e del contratto
integrativo nazionale del 5.4.2000 avevano imposto tale adempimento, senza
lasciare quindi alla Amministrazione alcun profilo di discrezionalità in merito
all’an, al quando ed al quomodo dell’espletamento delle procedure;
Da tale inadempimento deriverebbe ai ricorrenti il danno per “perdita di chance,
non essendo il conseguimento della posizione superiore né automatico né certo
per tutti i partecipanti;
Tale danno va ragguagliato alla probabilità di conseguire il risultato utile e,
poiché, in base all’analisi delle procedure e del numero dei partecipanti o
aventi diritto, essi stimavano nel 30% circa la percentuale di coloro che
avrebbero conseguito un esito positivo al termine del corco-concorso, tale danno
veniva concretizzato nel 30% della differenza tra le retribuzioni spettanti in
base alla qualifica di fatto posseduta e le retribuzioni che sarebbero spettate
in base alla qualifica superiore (questo in estrema sintesi).
Si costituiva il Ministero della Giustizia che, chiedendo la reiezione del
ricorso, osservava quanto segue:
non corrisponde al vero che l’Amministrazione abbia dato corso alla sola
procedura per 477 posti di direttore di cancelleria area C, posizione economica
C3; essa ha dato corso ad altre procedure di riqualificazione indicandole
analiticamente (sia per l’area C che per l’area B) ma non era riuscita a
portarle a conclusione in quanto l’Autorità Giudiziaria, adita in sede cautelare
da altri dipendenti pretermessi, aveva disposto, con plurime decisioni, a volte
la sospensione dei percorsi formativi, a volte l’ammissione dei ricorrenti con
riserva, incidendo così sui criteri prefissati dalle parti sociali;
in particolare il Tribunale di Lamezia Terme (con sentenza 10.10.2002), aveva
ritenuto illegittimi e dichiarato nulli sia l’avviso di selezione del Ministero
per il passaggio alla posizione C3, sia i criteri generali per le selezioni
contenuti nel ccnl 5.4.2000 nonché le disposizioni in tema di passaggi interni
dettate dall’art. 15 ccnl;
a tale decisione ne seguivano molte altre, di altri Tribunali, fino a quella –in
allora ultima- del Tribunale di Enna del 30.8.2006;
in base agli accordi tra le parti sociali, si sarebbe dovuto procedere dapprima
alla copertura dei posti delle posizioni apicali e poi, via via scendendo, delle
posizioni intermedie e di quelle inferiori, cosicché non era possibile procedere
oltre se venivano bloccate le procedure per la copertura dei posti dell’area C;
preso atto della impossibilità di portare a compimento le procedure in ragione
delle pronunce giurisdizionali, ed in applicazione del disposto del comma 4
dell’art. 8 del ccnl 12.6.2003 nel frattempo stipulato (“le parti si danno
reciproco atto della operatività dei contratti integrativi già stipulati, aventi
tra l’altro, per oggetto il sistema classificatorio e, conseguentemente, si
impegnano ad assumere, ciascuna secondo la propria autonomia, ogni utile
iniziativa finalizzata alla rapida applicazione degli stessi”) l’Amministrazione
convocava le sigle sindacali sottoscrittrici del ccnl 12.6.2003 aprendo una
nuova fase di contrattazione integrativa, culminata con la sottoscrizione degli
accordi del 14 e del 29 ottobre 2003;
in tale sede venivano stabiliti e definiti una serie di criteri e di specifiche
disposizioni regolamentari al fine di promuovere e concludere le procedure;
conseguentemente, l’Amministrazione invitava i dipendenti ad effettuare
l’opzione (nel caso avessero fatto domanda per più procedure), provvedeva a
convocare i dipendenti ammessi al percorso per la figura professionale di
direttore di cancelleria C3 e dei dipendenti ammessi al percorso per la figura
dell’ufficiale giudiziario C2, onde poter poi procedere con i percorsi relativi
alle ulteriori aree e posizioni;
Successivamente il TAR del Lazio, adito da numerosi dipendenti non rientranti
tra quelli ammessi, con ordinanza 16.3.2004 sospendeva la prima prova selettiva
di cui sopra, ordinanza confermata dalla successiva sentenza 14 luglio 2004 che
dichiarava nulli i bandi di selezione e gli atti conseguenti; nelle more, altre
pronunce del Giudice Amministrativo sospendevano le altre procedure di
riqualificazione nel frattempo avviate tra cui quella per cancelliere C2 ed
ufficiale giudiziario C2;
Successivamente il Consiglio di Stato accoglieva l’appello del Ministero e
riformava la decisione del TAR (sentenza depositata in data 20.11.2006)
dichiarando il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo;
Si arrivava cosi al protocollo d’intesa sottoscritto dalle parti il 9 novembre
2006 al fine di attivare procedure semplificate ed accelerate coinvolgenti tutto
il personale con l’utilizzo congiunto degli strumenti legislativi –per il
passaggio tra le aree- e contrattuali; successivamente intervenivano la
presentazione del disegno di legge 2873 (Camera dei deputati) sull’ufficio del
processo;
Vi sarebbe, comunque, in alcuni casi, l’inammissibilità del ricorso per carenza
di interesse ad agire per alcuni dipendenti che non hanno mai presentato alcuna
domanda di riqualificazione (nominativamente indicati) e sarebbe maturata la
prescrizione parziale del credito vantato dai ricorrenti;
Il non essere le procedure giunte a compimento definitivo non sarebbe, per tutto
quanto evidenziato, ascrivibile a comportamento colposo della amministrazione e,
infine, in concreto, sarebbero errati i criteri individuati dai ricorrenti sia
per l’indicazione del tipo di danno sia per la sua quantificazione.
Il Tribunale di Torino, senza esperire istruttoria, alla luce delle produzioni
documentali, pronunciava in data 25-3/8-4-2009 sentenza con la quale,
accogliendo il ricorso, condannava il Ministero convenuto a corrispondere a
ciascun ricorrente il 30% delle differenze stipendiali intercorrenti tra la
posizione economica posseduta e quella immediatamente superiore “a decorrere dal
7.12.2002”, oltre accessori e spese di lite.
Argomentava sostanzialmente il Tribunale che:
sussiste il diritto (inteso ovviamente come diritto soggettivo) dei ricorrenti,
non essendo detto diritto mai stato contestato dal Ministero convenuto ed
emergendo, comunque, esso in modo inequivoco dal tenore dell’art. 15 del ccnl
16.2.1999; non solo, ma nel protocollo d’intesa n. 2 allegato al contratto
integrativo 5.4.2000 l’amministrazione si impegnava a definire le procedure
entro il termine di 30 giorni;
l’Amministrazione aveva quindi l’obbligo contrattuale di provvedere alla
riqualificazione dei propri dipendenti;
si tratta di responsabilità di tipo colposo che non può essere esclusa da
provvedimenti giurisdizionali incidenti sulla possibilità di portare a termine
le procedure, anzi, proprio le numerose pronunce dell’Autorità Giudiziaria
succedutesi nel tempo dimostrano ulteriormente l’inadempimento del datore di
lavoro che ha adottato criteri selettivi evidentemente illegittimi con
conseguente illegittimità delle prove selettive, come dichiarata dalle numerose
sentenze citate e prodotte, e questo integra appunto l’inadempimento;
se è vero che il principio di buon andamento della pubblica amministrazione
imponeva al Ministero di ottemperare alle decisioni dell’Autorità Giudiziaria,
nulla avrebbe però impedito alla stessa Amministrazione di attivarsi per
adottare “altri e diversi criteri che potessero superare il vaglio dell’autorità
giudiziaria e di iniziare altre procedure selettive non affette dai vizi
evidenziati nelle pronunce medesime”;
Il Ministero non ha dato prova né di aver convocato incessantemente le
organizzazioni sindacali al fine di pattuire altri criteri ed avviare nuove
procedure selettive e, quindi, non può andare esente dai danni causati dal suo
comportamento colpevolmente inerte;
Infondata è poi la censura della parte convenuta secondo cui non vi sarebbe
prova del nesso causale tra inadempimento e danno, non essendo i dipendenti che
hanno presentato domanda in numero pari ai posti disponibili e mancando la prova
per ciascuno di poter conseguire una posizione utile in graduatoria: il
presupposto del risarcimento del danno si identifica nella illegittima
esclusione dalla partecipazione alla procedura finalizzata all’acquisizione
della posizione superiore;
In concreto è corretta la quantificazione proposta nella misura del 30% alla
luce dei criteri esposti dai ricorrenti.
Avverso tale sentenza proponeva appello il Ministero della Giustizia con ricorso
depositato in data 22.5.2009 con il quale chiedeva la reiezione delle domande
proposte in primo grado dai ricorrenti sulla base delle seguenti –sinteticamente
riportate- considerazioni:
anzitutto vi è difetto di giurisdizione relativamente alle posizioni di alcuni
dipendenti che hanno chiesto di partecipare alle procedure per il passaggio
all’area superiore (rispettivamente alcuni dall’area A all’area B ed altri
dall’area B all’area C, tutti nominativamente indicati);
vi è carenza di interesse ad agire relativamente ad altri ricorrenti che non
hanno mai presentato domanda di riqualificazione (----);
il diritto vantato dai ricorrenti non può trovare fondamento nell’art. 15 del
ccnl, anzi, le parti sociali hanno espressamente pattuito che i passaggi di area
o di posizione economica avvengano “nei limiti della dotazione organica e dei
contingenti in essa previsti, nel rispetto della programmazione triennale del
fabbisogno del personale per le assunzioni dall’esterno in base alle vigenti
disposizioni e con le medesime regole di cui agli artt. 6 del dlgs 29/93”;
al più si tratta di una posizione di interesse legittimo;
il Tribunale avrebbe dovuto esaminare per ciascun ricorrente se questi fosse
titolare di una mera aspettativa o di una situazione destinata da un esito
favorevole, ciò sulla base di un giudizio prognostico volto a valutare la
fondatezza o meno della richiesta; i ricorrenti non hanno provato che, a seguito
del regolare svolgimento delle prove selettive, essi avrebbero conseguito la
“promozione”;
manca la prova della violazione, da parte della Amministrazione, dei principi di
correttezza e buona fede e, in ultimo, manca la prova del comportamento
illegittimo della P.A., come riconosciuto da numerose altre sentenze di
Tribunali che si sono già pronunciate su questione identica e che vengono
prodotte in giudizio;
le norme invocate dai ricorrenti tutelano interessi pubblici, cioè la
progressione in carriera, per la quale i concorsi devono essere banditi
nell’interesse precipuo (anche se non esclusivo) dell’Amministrazione (art. 97
Costituzione) allo scopo di selezionare i candidati più preparati, dunque anche
col rischio di non selezionarne nessuno se tutti in difetto dei requisiti;
in ogni caso, per effetto delle numerose pronunce giurisdizionali indicate e
prodotte, l’Amministrazione non potrebbe essere ritenuta colpevole del ritardo
almeno fino al 2006;
Si costituivano gli appellati osservando sostanzialmente che:
L’eccezione di difetto di giurisdizione è tardiva in quanto sollevata solo in
grado di appello;
Nel caso di specie si tratta di diritti soggettivi, non si è in presenza di
assunzione iniziale alle dipendenze della P.A., dunque sussiste comunque la
giurisdizione del G.O.
Non sussiste alcuna carenza di interesse in chi non ha presentato alcuna
domanda, già esclusa dalla sentenza, in quanto comunque le prove non sono state
nemmeno indette;
Va esclusa l’esistenza di un onere probatorio per ciascun lavoratore: i
requisiti di partecipazione alle procedure selettive (non indette) erano
l’anzianità di servizio ed il titolo di studio ed inoltre, per la maggior parte
dei ricorrenti/appellati, non vi è mai stato disconoscimento dei requisiti per
accedere alle procedure;
In concreto il calcolo del quantum è corretto e la percentuale basata su dati
oggettivi.
La Corte, dopo aver disposto l’acquisizione di informative sindacali con
riferimento al protocollo d’intesa tra il Ministero della Giustizia e le OO.SS.
del 9.11.2006 convocando i firmatari di detto accordo, all’udienza del 3 giugno
2010 procedeva all’audizione del solo segretario nazionale della UIL PA
–Antonino Nasone- nessun altro essendosi presentato ed avendo addotto, i
rappresentanti delle altre sigle firmatarie, ragioni varie attestanti la loro
impossibilità a presentarsi e la loro mancanza di conoscenza dei fatti per
essere essi intervenuti in epoca successiva (!).
Rinviata l’udienza su richiesta delle parti anche per l’acquisizione di
ulteriore documentazione, all’udienza del 30.9.2010 la causa veniva discussa e
decisa come da dispositivo in calce.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Per quanto attiene all’eccezione di difetto di giurisdizione, si osserva che,
nel caso di specie, si verte esclusivamente in tema di richiesta di risarcimento
del danno derivante da “perdita di chance” per comportamento colposo della P.A.
che non avrebbe fatto tutto quanto da lei dovuto in forza di disposizione
contrattuale al fine di permettere ai ricorrenti di partecipare alle prove
selettive di riqualificazione.
Si tratta dunque di fattispecie attinenti all’espletamento del rapporto di
lavoro, come tali sottoposte alla giurisdizione del Giudice Ordinario.
In effetti, anche per quanto concerne quei lavoratori che, per effetto dei
percorsi di riqualificazione, intendevano partecipare (laddove fossero state
realizzate) alle procedure comportanti il loro passaggio da un’area all’area
immediatamente superiore, non viene qui in esame il diritto al passaggio
all’area superiore (in questo caso radicandosi, secondo gli ultimi orientamenti
della giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione del Giudice
Amministrativo) ma solamente del diritto –se esistente- a veder attuate, da
parte datoriale, una serie di procedure selettive alle quali il singolo
lavoratore avrebbe potuto accedere.
La “chance” di cui si lamenta, da parte degli appellati, la perdita, non
consiste nella possibilità (più o meno concreta, ma necessitante di prova) di
ottenere effettivamente la qualifica superiore, ma solamente nella possibilità
di “partecipare” alla prova stessa, a prescindere dall’esito: si chiedeva la
possibilità di gareggiare, non di vincere!
Per analoghe ragioni si deve ritenere insussistente anche l’eccezione di carenza
di interesse in alcuni lavoratori che non avevano presentato domande: poiché non
tutte le procedure erano state avviate è evidente che essi non potevano ancora
essere decaduti dal presentare le domande del caso.
Venendo al merito, si osserva quanto segue.
Non pare alla Corte che dall’art. 15 del ccnl 1998/2001 possa discendere il
diritto vantato –come diritto soggettivo- dai ricorrenti oggi appellati.
Detto articolo disciplina, a livello generale, le modalità dei passaggi interni
(da un’area all’altra ed all’interno della stessa area) e demanda alle parti
collettive di prevedere i criteri generali di selezione, con l’importante
precisazione contenuta nell’ultimo comma: “I passaggi di cui alle lettere A e B
avvengono nei limiti della dotazione organica e dei contingenti in essa
previsti, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno del
personale per le assunzioni dall’esterno in base alle vigenti disposizioni e con
le medesime regole di cui agli art. 6 del d.lgs. 29/1993”.
L’art. 16 del medesimo ccnl, in effetti, stabilisce “norme di prima
applicazione” ed evidenzia la necessità, per le parti stipulanti, di acquisire
ulteriori elementi istruttori (comma 8) per individuare i requisiti di accesso
alle aree, dovendosi poi procedere ad una nuova “riorganizzazione del lavoro”
che valorizzi la professionalità e l’esperienza acquisita dai dipendenti
collocati nella posizione iniziale dell’area C (comma 7).
Il successivo art. 20 demanda alla contrattazione collettiva integrativa la
determinazione dei criteri generali per la definizione delle procedure per le
selezioni di cui all’art. 15 lett. B.
Gli artt. 16, 17, 18 del contratto integrativo 5.4.2000 definiscono i criteri
generali per il passaggio dei dipendenti da una posizione economica all’altra
all’interno dell’area; il protocollo d’intesa n. 5 allegato al contratto
integrativo prevede che “le parti si impegnano a definire entro trenta giorni
dalla firma del contratto integrativo le procedure di svolgimento del corso
concorso previsto dall’art. 15 lett.A del CCNL con riferimento al personale
inquadrato nella posizione economica dell’area inferiore ricompresa nella stessa
figura professionale della posizione iniziale dell’area immediatamente
superiore”; formulazione che implica evidentemente ed esclusivamente un obbligo
reciproco delle parti stipulanti.
E’ pur vero che, secondo il protocollo d’intesa n. 2 “le parti, premesso
……….omissis…….concordano che l’Amministrazione procederà…” a coprire i posti
vacanti (delle posizioni C 3), a promuovere l’adozione di DPCM per l’aumento dei
contingenti nei vari settori, a promuovere l’adozione, da parte delle altre
autorità governative, dei provvedimenti necessari per il passaggio tra aree;
tuttavia se, come pare, l’impegno “a coprire i posti vacanti” non comporta alcun
diritto a favore dei lavoratori –ma solo eventualmente l’interesse a che le
procedure vengano avviate e, di contro, l’interesse della Pubblica
Amministrazione a che tutti i posti vacanti vengano effettivamente coperti- non
si comprende come tale diritto possa derivare dalle altre previsioni normative
tutte di carattere, evidentemente, programmatico.
Va in effetti osservato che nello stesso allegato 2 l’impegno della
amministrazione riguarda la copertura di tutti i posti vacanti delle posizioni C
(a “scalare”, per cui, mantenuto l’impegno alla copertura dei posti C3 si
liberano ovviamente i posti immediatamente inferiori e cosi si potrà
successivamente procedere alla copertura delle posizioni C2 e C1 e cosi via), ma
riguarda anche, sullo stesso piano contrattuale, il promuovere “l’adozione del
DPCM di cui all’art. 6 comma 2 d.lgs. 29/93” (che ovviamente non dipendeva solo
dalla Amministrazione contraente) ed a promuovere l’adozione “da parte di altre
autorità governative” di tutti i provvedimenti necessari per i passaggi tra aree
nell’ambito del programma di riqualificazione.
La natura programmatica di tali impegni appare evidente, come evidente è la loro
posizione nell’ottica dell’interesse della Pubblica Amministrazione, non già ai
fini della costituzione di diritti soggettivi dei singoli lavoratori ad accedere
alle aree ovvero alle posizioni immediatamente superiori a quelle possedute.
Dalla disposizione dell’art. 15 del ccnl, anche se coordinata con il successivo
accordo integrativo ed annessi protocolli d’intesa, parrebbe dunque discendere
in “modo inequivoco” non già –come prospettato dai ricorrenti e condiviso dal
Tribunale- il “diritto” fondante la pretesa risarcitoria oggetto di causa, bensi
il mero interesse a che le procedure vengano espletate e, di contro,
l’interesse, per il buon andamento della pubblica amministrazione, a che i posti
vacanti siano coperti; non solo, ma, eventualmente, il diritto delle parti
sociali a veder rispettati –dalle rispettive controparti cofirmatarie- gli
impegni contrattuali.
Si è infatti osservato, da alcuni, che le norme sulla progressione in carriera,
in quanto poste nell’interesse pubblico, disciplinano interessi legittimi e che
quindi non sarebbe ravvisabile una condotta colposa originante diritto a
risarcimento di un danno individuale per la mancata attuazione di una condotta
della P.A. che ha come fine il pubblico servizio e non l’incremento meramente
patrimoniale di singoli dipendenti.
Tuttavia, e per completezza di disamina della fattispecie, è opportuno procedere
a considerazioni ulteriori.
Anche ipotizzando possa prospettarsi la sussistenza di un diritto soggettivo nei
lavoratori ricorrenti, occorre valutare se vi è stato un comportamento
colpevolmente omissivo o inerte della Amministrazione che abbia cagionato ai
medesimi un danno da perdita di chance.
Successivamente all’aprile 2000 (momento a quo per individuare eventualmente, in
base a quanto sopra, il sorgere dell’obbligo della Amministrazione) sono
accadute diverse cose.
Come documentato dal Ministero appellante, sono state attivate le procedure di
selezione professionale interne alle aree C, B ed A e le procedure di
corso-concorso per il passaggio dall’area funzionale B alla posizione economica
C1 e dall’area A alla posizione economica B1.
Gli avvisi relativi a dette procedure sono stati pubblicati sui bollettini
ufficiali del Ministero della Giustizia n. 3 del 15 febbraio 2001, n. 6 del 31
marzo 2001 e n. 10 del 31 maggio 2001.
In alcuni casi venivano pubblicate le graduatorie e convocati i partecipanti per
avviare i primi moduli di lezione.
Venivano peraltro proposti numerosi ricorsi in sede cautelare, da parte di altri
dipendenti esclusi dalle procedure e l’autorità giudiziaria ha disposto, con
plurime decisioni, in alcuni casi la sospensione dei percorsi formativi, in
altri l’ammissione dei ricorrenti con riserva.
Quanto sopra è pacificamente riconosciuto e mai contestato dalle parti in causa,
nonché dalla sentenza impugnata.
In data 10.10.2002, poi, il Tribunale di Lamezia Terme riteneva illegittimi –e
conseguentemente dichiarava nulli- sia l’avviso di selezione del Ministero per
il passaggio alla figura professionale di direttore di cancelleria, posizione
economica C3, sia i criteri generali per le selezioni contenuti nell’accordo del
5.4.2000 citato in precedenza, nonché le disposizioni in tema di passaggi
interni dettate dall’art. 15 del ccnl 16.2.1999.
In altre sentenze, prodotte ed agli atti, si è osservato al riguardo che
“seppure possa essere ritenuto anomalo un provvedimento che abbia inciso sulla
sfera giuridica di soggetti estranei a quello specifico processo senza che sia
stato integrato il contraddittorio con gli stessi, non può essere posto in
dubbio che la pronuncia con la quale sono stati annullati i criteri generali
validi per tutte le procedure selettive possa avere avuto riflessi negativi su
tutte le procedure concorsuali” (ved. sent. Trib. Roma n. 16918 del 28.10.2008,
prodotta).
Il 12.6.2003 veniva sottoscritto il ccnl del comparto Ministeri per il
quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico 2002-2003, nel quale si
confermava il sistema di classificazione introdotto dal precedente contratto del
1999, si ribadiva la necessità di valorizzare alcuni principi in esso già
affermati quali la garanzie di un adeguato ed equilibrato accesso dall’esterno
nonché la valutazione ponderata dei titoli e l’esplicito riconoscimento, nelle
progressioni verticali, della prevalenza del personale proveniente dalle
posizioni economiche immediatamente inferiori; le parti infine si impegnavano ad
assumere, ciascuna per la propria autonomia, “ogni utile iniziativa finalizzata
alla rapida applicazione degli stessi”.
Alla luce dell’esigenza di dar seguito alle procedure di riqualificazione in
ragione delle pronunce giurisdizionali che avevano portato il blocco di alcune
di dette procedure (a quella del Tribunale di Lamezia Terme ne erano seguite
altre di identico tenore) l’Amministrazione convocava le sigle sindacali
sottoscrittrici del ccnl del 12.6.2003 aprendo cosi una nuova fase di
contrattazione integrativa, culminata con la sottoscrizione degli accordi del 14
e del 29 ottobre 2003 (con i quali si garantiva un adeguato accesso dall’esterno
e si riconosceva in ogni caso la prevalenza della posizione economica di
provenienza, nonché si specificava e si concretizzava la prova finale sulle
materie oggetto dei corsi, si aumentava del 100% il numero dei psoti disponibili
ecc…).
L’Amministrazione, successivamente, diramava i criteri applicativi degli accordi
sottoscritti ed invitava (con nota del 28.11.2003) i dipendenti ad esercitare
l’opzione qualora avessero presentato più domande.
In effetti, sul bollettino ufficiale del Ministero del 31 marzo 2004 veniva
pubblicata una nuova graduatoria per l’ammissione alla posizione economica C2
-figura ufficiale giudiziario- per il distretto di Roma.
Tuttavia, numerosi dipendenti adivano il Giudice Amministrativo ed il TAR del
Lazio, con ordinanza del 16.3 2004, sospendeva la procedura selettiva per
l’accesso a 477 posti di direttore di cancelleria, ordinanza confermata con la
sentenza del 14 luglio 2004 che dichiarava nulli i bandi di selezione e gli atti
conseguenti.
Nelle more, analoghe pronunce del Giudice Amministrativo sospendevano le
procedure di riqualificazione per altre figure professionali, tra cui quella per
cancelliere C2, per ufficiale giudiziario C2 (TAR Lazio ordinanza 2.2.2005).
Il Consiglio di Stato adito in impugnazione dalla Amministrazione, riformava la
decisione del TAR relativa al percorso per direttore di cancelleria, accogliendo
l’appello del Ministero e dichiarando il difetto di giurisdizione del Giudice
Amministrativo: la sentenza veniva depositata il 20 novembre 2006.
Il 9 novembre 2006 veniva sottoscritto un nuovo protocollo d’intesa tra le
parti, al fine di procedere nella riqualificazione del personale.
Gli accordi ed i documenti citati sono tutti prodotti e sono agli atti della
causa e l’excursus temporale su riportato è stato condiviso dalla stessa
sentenza del Tribunale oggi impugnata.
Da quanto sommariamente esposto non pare si possa ritenere che l’Amministrazione
appellante se ne sia stata “con le mani in mano” per anni, senza attuare le
procedure di riqualificazione del personale e non si può configurare, nel tempo
trascorso senza la conclusione delle procedure già previste nel ccnl del 1999,
una condotta inerte o negligente della Amministrazione.
Le numerose interruzioni –con conseguenti necessarie consultazioni tra le parti
al fine di rideterminare i criteri di ammissione alle procedure- sono state
originate anche ed in gran parte, come evidenziato dall’appellante, dai
provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria, provvedimenti ai quali il Ministero non
poteva, ovviamente, non ottemperare, come riconosciuto anche dal primo giudice.
Non si può però, conformemente a quanto osservato dalla parte appellante,
condividere lo sviluppo successivo delle argomentazioni del Tribunale laddove
esso afferma che il Ministero doveva attivarsi per definire nuovi criteri –par
di capire- non viziati in alcun modo affinché essi non potessero essere
nuovamente censurati dall’Autorità Giudiziaria.
Non si può, in buona sostanza (come con estrema chiarezza evidenziato nella già
citata sentenza del Tribunale di Roma n. 16918 prodotta da parte appellante)
individuare una eventuale responsabilità del Ministero per non aver predisposto
criteri atti a resistere a qualunque tipo di impugnazione giurisdizionale e ciò
anche per la evidente considerazione per cui le procedure selettive sono il
frutto di previsioni contrattuali, come tali non imputabili unicamente alla
parte datoriale e non potendosi ritenere –in assenza della benché minima prova
al riguardo, anzi, addirittura in assenza di deduzione alcuna- che la condotta
dell’Amministrazione si sia concretizzata nell’esprimere volutamente criteri
illegittimi al fine di provocare (con pervicacia e volontà diabolica!)
l’intervento dell’Autorità Giudiziaria ed il conseguente blocco delle procedure.
Alla luce di tutte le considerazioni esposte la Corte ritiene che, quantomeno
fino a tutto il 2006, non si possa ipotizzare un colpevole ritardo della
Amministrazione, come tale legittimante, in astratto, una richiesta di
risarcimento di danno.
Ma la Corte –pur non essendo stato tale periodo successivo oggetto di chiare
prospettazioni da parte dei ricorrenti e pur non essendo state formulate, ad
opera dei medesimi, conclusioni ulteriori relativamente alla data del deposito
del ricorso, né essendo stato preso in esame in alcun modo da nessuna delle
parti processuali l’intero periodo successivo al novembre 2006- ha proceduto ad
esaminare anche quanto accaduto, appunto, dopo il novembre 2006 ed ha disposto
informative sindacali, onde poter apprendere, per bocca di tutte le parti
firmatarie del nuovo accordo sottoscritto in quel mese, evidente essendo
l’importanza di capirne contenuto e portata alla luce degli impegni finalizzati
alla riqualificazione del personale, nonché il rapporto di tale “nuovo” accordo
con quanto statuito nel ccnl 1999 e nel successivo accordo integrativo
dell’aprile 2000.
Si presentava solamente il segretario nazionale della UIL P.A., --, in quanto le
altre “sigle” comunicavano che i loro attuali rappresentanti non erano a
conoscenza delle dinamiche sottese a quell’accordo né era possibile individuare
persone debitamente informate.
In particolare il Ministero della Giustizia inviava una nota, datata 13.3.2010,
con la quale dichiarava che la materia oggetto di causa non rientra nella
competenza della Direzione Generale del Dipartimento del’Organizzazione
giudiziaria e del personale, e che la stessa Direzione si era limitata alla
“presa d’atto” del protocollo d’intesa del 2006.
Le dichiarazioni del segretario della UIL PA appaiono tuttavia sufficientemente
chiare e significative.
Antonino Nasone, dopo aver ripercorso l’iter dei ricorsi e delle decisioni
giurisdizionali che avevano “bloccato” a lungo le procedure, nonché i numerosi
tentativi delle parti di “sbloccare” la situazione, giungeva a parlare
dell’accordo del novembre 2006 e lo qualificava come una integrazione di quello
del 5.4.2000 e di quello del novembre 2003, e, considerando che si era in attesa
del nuovo contratto, precisava che “stavamo in sostanza cercando una sanatoria
per tutta la situazione del personale giudiziario che era l’unico a non essere
ancora riqualificato e pensavamo di averla raggiunta con questo protocollo
d’intesa”.
Dichiarava ancora che le parti erano consapevoli della necessità di procedure
più snelle, ma altresì della necessità di un intervento legislativo ed a quello
erano rivolte, dal novembre 2006 in poi, la volontà e l’azione delle parti
firmatarie (il disegno di legge –riferiva ancora il Nasone- veniva approvato in
commissione nel 2008 ma non aveva seguito a causa della caduta del governo).
Dalle dichiarazioni del segretario UIL PA emerge che le parti sociali, nel
novembre 2006, preso atto degli sviluppi della situazione nel quinquennio
antecedente e della impossibilità di proseguire con le modalità fino ad allora
intraprese –causa i continui blocchi delle procedure- individuavano nuovi
percorsi di massima, identificando nell’intervento del legislatore l’elemento
decisivo per risolvere la situazione.
Si tratta di un cambiamento radicale dell’ottica con la quale si era invece, da
parte delle stesse parti, sottoscritto il ccnl 1999 e l’accordo 2000, né in
occasione dell’accordo del novembre 2006 viene più riproposta l’esigenza di
continuare a procedere nella determinazione di nuovi criteri per l’attivazione
delle procedure di riqualificazione bloccate a causa dei menzionati
provvedimenti giudiziari.
La Corte ritiene quindi, a prescindere da quanto esposto circa la configurazione
della sussistenza o meno di un diritto degli odierni appellati al risarcimento
del danno per la mancata attuazione delle procedure di riqualificazione, che non
vi sia stato –come si è già rilevato- alcuna colposa inerzia della
amministrazione fino al 2006 e che neppure si possa ipotizzare tale inerzia
colpevole nell’epoca successiva.
Va in effetti evidenziato che nell’accordo del 9.11.2006, le parti prendono atto
della necessità di procedere ad una riorganizzazione del personale
dell’amministrazione, che occorre a tal fine tener conto anche
dell’organizzazione degli uffici e delle esigenze dei lavoratori della
giustizia, che l’attuale blocco delle assunzioni non consente di ricorrere in
tempi brevi ad assunzioni dall’esterno, che non sono state realizzate le
procedure di riqualificazione dell’amministrazione giudiziaria, che quindi “è
necessario attivare procedure di progressione semplificate ed accelerate, che
coinvolgano tutto il personale dell’amministrazione giudiziaria finalizzate al
progetto di riforma dell’organizzazione del lavoro attraverso l’utilizzo
congiunto e contestuale degli strumenti legislativo ….. e contrattuale”.
Conseguentemente alle premesse sopra citate, l’Amministrazione si impegnava a
presentare un disegno di legge volto a rideterminare le dotazioni organiche in
modo conferente alla progressione professionale del personale della giustizia, a
reperire le risorse necessarie alla copertura finanziaria del passaggio del
personale tra le aree, alla possibilità di utilizzare i tirocinanti nell’ufficio
per il processo, ad apportare modifiche normative per migliorare l’efficienza
del servizio ad es. in materia di notifiche, di esecuzione ecc.
Le parti dichiaravano poi di “proseguire il tavolo negoziale” volto a definire i
criteri per la progressione del personale, con individuazione di criteri
oggettivi (titolo di studio, esperienza professionale), ridefinire le mansioni
di ciascuna posizione professionale anche in relazione all’istituendo ufficio
per il processo, verificare la possibilità dell’utilizzo dei fondi del F.U.A. e
monitorare periodicamente il processo legislativo ed organizzativo attivato.
Come è facile constatare, nulla di collegabile a quanto concordato nel 1999 e
nell’aprile 2000, con accordi che, come è di tutta evidenza e nonostante
l’interpretazione apparentemente di segno contrario del segretario nazionale UIL
PA, hanno segnato un punto fermo e dato avvio ad una fase in tutto nuova, con
diversi obiettivi e con diversi impegni delle parti stesse.
L’appello deve dunque essere accolto, con reiezione delle domande formulate con
il ricorso introduttivo.
La natura, complessità e peculiarità (oltre che novità) della questione inducono
a ritenere equo compensare interamente tra le parti le spese processuali di
entrambi i gradi di giudizio.
P . Q . M .
Visto l’art. 437 c.p.c.,
in accoglimento dell’appello,
respinge le domande proposte con il ricorso introduttivo;
compensa le spese di entrambi i gradi.
Così deciso all’udienza del 30.9.2010
IL PRESIDENTE Estensore
Dott. Giancarlo GIROLAMI
consegnata in Cancelleria per la pubblicazione il 17.11.2010