FORZE ARMATE
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 03-12-2010, n. 8517
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
Con ricorso al TAR Sardegna l'odierno appellato, militare in servizio presso il
####################.mo stormo #################### dell'Aereonautica in
servizio di soccorso antincendio, esponeva di aver richiesto alla propria
amministrazione la corresponsione dell'indennità di rischio prevista dal dpr
n.146/1975 e che tuttavia l'istanza era stata respinta con specifico
provvedimento, in base al quale "...l'ipotesi rischiosa di cui al gruppo I/1
della tabella "A" (prestazioni di lavoro relative ai compiti operativi
d'istituto dei servizi antincendi e della protezione civile) attiene
esclusivamente al personale del Corpo dei Vigili del Fuoco - istituzionalmente
preposto ai suddetti compiti - e non può trovare applicazione nei confronti di
personale diverso". A sostegno del ricorso, con unico articolato motivo, il
ricorrente deduceva la fondatezza della sua pretesa in applicazione del
principio della perequazione retributiva sollevando, in caso di difforme
interpretazione, questione di legittimità costituzionale
degli artt. 6, comma 3° della legge n. 628/73 e dell'art. 4 della legge n.
734/73 con riguardo agli artt. 3,36 e 97 Cost..
Il ricorso domandava pertanto l'annullamento del provvedimento di diniego,
nonché l'accertamento del diritto a percepire indennità richiesta e la condanna
al pagamento delle relative somme.
Il Tribunale adito accoglieva il ricorso (sent. n. 210/2010), con il conseguente
annullamento del provvedimento impugnato e con salvezza dei provvedimenti
dell'Amministrazione in ordine al riesame dell'istanza, osservando in
motivazione che "risultano fondati i vizi funzionali denunciati in ricorso posto
che è mancata una puntuale e specifica valutazione della riferibilità del
servizio antincendio prestato dal ricorrente alle attività pericolose di cui al
gruppo I della tabella A allegata al d.P.R. n. 146 del 1975, e conseguentemente
una effettiva e congrua motivazione del diniego opposto, che dia conto delle
ragioni per le quali il servizio antincendio prestato dal personale
dell'aeronautica militare negli aeroporti militari, o anche, ove previsti, i
compiti di collaborazione col servizio di protezione civile nello spegnimento
degli incendi boschivi, non sia assimilabile ai servizi antincendio svolti dal
corpo dei Vigili del fuoco." L'annullamento veniva pronunziato con espressa
salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione da emanarsi a
seguito del riesame dell'istanza.
Il TAR dichiarava invece infondate le domande di accertamento e condanna poiché
"il riconoscimento dell'indennità di rischio, secondo il dato normativo
ineludibile dell'art. 8 del d.P.R. n. 146 del 1975, non può prescindere dalla
mediazione di un'attività amministrativa intesa a valutare la riconducibilità
dei servizi di istituto svolti alla sfera di prestazioni pericolose enumerate
nei gruppi di cui alla tabella A allegata al regolamento."
Infine il giudice di prima istanza, in accoglimento della specifica eccezione
sollevata dalle amministrazioni intimate, dichiarava la prescrizione dei crediti
eventualmente spettanti al ricorrente per il periodo di tempo anteriore al
quinquennio antecedente la notifica del ricorso.
Passata in giudicato la sentenza, l'odierno appellato provvedeva a notificare
alle amministrazioni convenute un atto di messa in mora, ai sensi degli articoli
90 e 91 del r.d. n. 642/1907, teso ad ottenere integrale adempimento alla
predetta sentenza mediante liquidazione dell'indennità relativa alle prestazioni
lavorative svolte per il periodo di riferimento della richiesta.
In riferimento al predetto giudicato, l'amministrazione emanava la
determinazione datata 14.3.2008 (ribadita in successiva nota), con la quale,
esplicitate le differenze tra il servizio antincendio svolto dall'A.M. e quello
svolto dai vigili del fuoco, ribadiva la non spettanza dell'indennità in
questione.
A contrasto di questa posizione, infine, l'odierno appellato notificava ricorso
innanzi al TAR Sardegna per l'ottemperanza della sentenza summenzionata,
lamentando l'inesecuzione della cennata pronunzia.
Con la sentenza epigrafata il Tribunale amministrativo ha accolto il gravame
proposto disponendo quanto riportato nella parte in diritto della presente
decisione.
Il Ministro della difesa ha tuttavia impugnato la sentenza del TAR, chiedendone
l'annullamento (e la sospensione dell'esecuzione) alla stregua di mezzi ed
argomentazioni, anch'essi riassunti nel prosieguo della presente sentenza. Alla
camera di consiglio fissata per la discussione dell'istanza di sospensione (5
novembre 2010) la Sezione, sentite le parti, ha ritenuto il ricorso maturo per
la decisione nel merito.
Motivi della decisione
1.- La controversia sottoposta alla Sezione verte sulla esecuzione del giudicato
formatosi sulla sentenza in fatto specificata e con riferimento alla quale il
TAR Sardegna, con la sentenza gravata, accogliendo il ricorso dell'odierno
appellato, ha annullato i provvedimenti di riesame (e nuovamente respinto)
dell'istanza proposta dall'appellato, tesa al riconoscimento dell'indennità di
rischio prevista dal dpr n.146/1975.
2.- A sostegno delle pronunzia il primo giudice ha in sintesi osservato che:
- gli atti adottati dall'amministrazione a seguito del passaggio in giudicato
della sentenza da eseguire hanno valenza meramente confermativa del
provvedimento già annullato per difetto di motivazione;
- la sentenza passata in giudicato, muovendo dalla premessa che la disciplina
applicabile alla fattispecie riconosce, anche al personale dell'aereonautica
militare impiegato nei servizi antincendio che svolga attività pericolosa, il
diritto alla corresponsione dell'indennità di rischio prevista dall'art. 1 del
D.P.R. n. 146/1975, ha accertato (quale vizio di legittimità del provvedimento
impugnato con il ricorso), la mancata valutazione della riferibilità del
servizio antincendio prestato dal ricorrente alle attività pericolose di cui al
gruppo I della tabella A allegata al d.P.R. n. 146 del 1975, dando conto delle
ragioni per le quali il servizio antincendio prestato dal personale
dell'aeronautica militare negli aeroporti militari non sia assimilabile ai
servizi antincendio svolti dal corpo dei Vigili del fuoco;
- l'amministrazione, per un verso, ripropone a base del proprio ragionamento una
interpretazione della disciplina normativa applicabile alla fattispecie "de quo"
già ritenuta erronea dalla sentenza passata in giudicato; per altro verso,
formula dei rilievi generici e generali in ordine alla natura dell'attività
svolta (che, ad avviso dell'amministrazione, "non è effettuata in maniera
diretta e continua per lo svolgimento di compiti di istituto dei servizi
antincendi e della protezione civile") senza, tuttavia, procedere alla specifica
valutazione della assimilabilità, con riferimento alle prestazioni concretamente
svolte dal ricorrente;
- attraverso gli atti sopra richiamati l'amministrazione, lungi dall'eliminare
il vizio riscontrato, ha sostanzialmente ribadito le valutazioni già ritenute
illegittime.
3.- Avversa questo orientamento l'appellante Ministero della difesa, il quale
domanda la riforma della sentenza deducendo in sintesi che:
- in considerazione del contenuto conformativo del giudicato, l'amministrazione
ha compiuto la attività che la pronunzia da eseguire (costituita da un
annullamento per difetto di motivazione) le chiedeva di compiere, in esecuzione
peraltro del dato normativo costituito dall'art. 8 del DPR n.146/1975
(esplicitato dallo stesso Tribunale) in base al quale il riconoscimento
dell'indennità in questione non può prescindere dalla mediazione di un'attività
amministrativa sulla natura e pericolosità dei servizi di istituto svolti;
- nelle determinazioni adottate in esecuzione della sentenza ha analiticamente
esposto i motivi sia di fatto che di diritto per i quali l'istanza del
ricorrente non poteva essere accolta;
- del tutto erroneamente il TAR ha quindi dichiarato la nullità (ex art. 21
septies, c.1, legge n.241/1990) dei provvedimenti di diniego resi in esecuzione
della pronunzia;
- il primo giudice, infine, ha travalicato i limiti dell'ottemperanza, fissati
dalla sentenza di primo grado, muovendo dall'errata premessa che la sentenza da
ottemperare ha accertato il diritto in questione.
4.- Le tesi svolte dall'appellante meritano di essere integralmente condivise.
In primo luogo deve essere correttamente precisata la portata del giudicato
della cui esecuzione si controverte e che costituisce, secondo noti principi,
limite invalicabile in sede di esecuzione. Nel predetta pronunzia il giudice di
prime cure, dopo un'articolata e motivata esposizione (attraverso la
ricostruzione normativa compiuta) in senso favorevole all' accertamento del
diritto in questione, lo nega riconoscendo poi esplicitamente che il medesimo
deve comunque ed inevitabilmente non può prescindere dalla mediazione di
un'attività amministrativa intesa a valutare la riconducibilità dei servizi di
istituto" (svolti alla sfera di prestazioni pericolose enumerate nei gruppi di
cui alla tabella A allegata al regolamento). Infine, nel pronunziare
l'annullamento per insufficienza della motivazione, fa (del tutto correttamente)
espressamente salvi i provvedimenti da emanarsi da parte dell'amministrazione.
Nello sviluppo logicogiuridico delle sentenza, pertanto, le pur diffuse ragioni
indicate a sostegno della tesi favorevole non assumono una valenza giuridica
accertativa di alcunchè suscettibile di essere portato ad esecuzione nei
successivi sviluppi della vicenda processuale, costituendo soltanto un supporto
indicativo, alla stregua dell'ordinamento della materia, che la sentenza offre a
motivazione e disciplina poteredovere dell'amministrazione di palesare le
ragioni del diniego. Un'estensione del giudicato oltre tale limite, non può
dunque essere consentita, dovendosi nella specie verificare unicamente se gli
atti emessi in sua esecuzione siano sostenuti da motivazione, senza che il
giudice possa in questa fase di esecuzione accedere alla pretesa di accertamento
del diritto, non registratasi nella fase di merito.
Se su questo punto il ragionamento interpretativo delle norme svolto dai primi
giudici non può perciò assurgere a contenuto precettivo della decisione (e
doverosamente qui prescindendo dal pacifico orientamento negativo di questo
Consesso in merito), rientra invece pienamente nella stessa, esaurendone la
portata, l'attività conformativa derivante dall'annullamento per difetto di
motivazione; ma sotto questo profilo, e al contrario di quanto ritenuto dal TAR,
la lettura dei provvedimenti resi dall'amministrazione in esecuzione del
giudicato evidenzia l'esattezza della tesi del Ministero, il quale deduce di
aver pienamente adempiuto all'onere di fornire una motivazione specifica a
sostegno dei provvedimenti di rigetto della domanda presentata dal militare. Ed
invero alle note indicate dall'amministrazione nell'atto appello non può
certamente darsi (come affermato dal TAR) valenza confermativa dell'originario
diniego; in quest'ultimo, infatti, l'amministrazione si era limitata a
riscontrare l'istanza, affermando che "...l'ipotesi rischiosa di cui al gruppo
I/1 della tabella "A" (prestazioni di lavoro relative ai compiti operativi
d'istituto dei servizi antincendi e della protezione civile) attiene
esclusivamente al personale dl Corpo dei Vigili del Fuoco - istituzionalmente
preposto ai suddetti compiti - e non può trovare applicazione nei confronti di
personale diverso". Ben diversamente, come evidenzia l'appellante, le note
invocate recano un preciso confronto qualitativoquantitativo professionale tra
le due posizioni che si chiedeva di assimilare, sottolineando in quella del
ricorrente la mancanza della esposizione diretta e continuativa al rischio e
quindi la natura occasionale dello stesso, peraltro già compensato con la
percezione di altra indennità, non cumulabile.
Né può controbattersi che tali valutazioni contrastano con la ricostruzione
interpretativa compiuta dalla sentenza da eseguire, o non collimano tipo
logicamente con la necessità di idonea motivazione da essa affermata, poichè, da
un lato (come già evidenziato) sul punto non sussiste il giudicato, e, per
l'altro verso, i provvedimenti impugnati vengono proprio a spiegare, come
richiesto dalla stessa sentenza, la ragione per cui il servizio antincendio
prestato dal ricorrente non è riferibile alle attività pericolose di cui al
gruppo I della tabella A allegata al d.P.R. n. 146 del 1975" e per le quali
l'indennità in parola è riconosciuta.
Nel delineato quadro conformativo, non può assumere infine rilievo il fatto, pur
sottolineato dal TAR, che gli atti di esecuzione non abbiano proceduto alla
specifica valutazione della assimilabilità delle due posizioni, con riferimento
alle prestazioni concretamente svolte dal ricorrente; queste ultime risultano
infatti irrilevanti sia in base al principio di irrilevanze delle posizioni di
fatto nel pubblico impiego e comunque recessive a fronte delle già evidenziate
valutazioni compiute sulla mancanza della esposizione diretta e continuativa al
rischio e quindi sulla natura occasionale del medesimo, peraltro già compensato
con la percezione di altra indennità, non cumulabile.
Concludendo, l'aver fornito una motivazione esauriente sul diniego precludeva
quindi al giudice, in sede di esecuzione del giudicato, di ordinare ulteriori
attuazioni della pronunzia da eseguire, e men che meno nel senso
dell'accertamento del diritto che, come sopra accennato, era stato già delineato
dalla sentenza. Quanto deciso dal TAR Sardegna, con la pronunzia gravata, deve
pertanto ritenersi oltre i limiti del giudicato formatosi.
4.- Per le ragioni sin qui esposte, l'appello è meritevole di accoglimento.
Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente
grado di giudizio, attesa la sufficiente peculiarità del caso sottoposto alla
Sezione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente
pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie l'appello proposto
e per l'effetto annulla la sentenza impugnata.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di
giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.