FORZE ARMATE - GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 03-05-2011, n. 2615
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
In ragione di alcuni episodi ritenuti dall'Amministrazione disdicevoli e
produttivi di responsabilità disciplinare, al Maresciallo ####################,
attuale appellante, Comandante della Stazione dei Carabinieri di
####################, veniva inflitta da parte del Comandante della Compagnia
dei CC di #################### la sanzione disciplinare di corpo del rimprovero
in quanto " per minor buon senso nel governo del personale e nell'azione di
comando, non adoperavasi adeguatamente per alleviare tensione creatasi con
dipendente graduato per futili motivi non di servizio, coinvolgendo in un
vicenda personale tutti i militari del reparto, tanto da far venir meno
l'armonia e la serenità all'interno della caserma".
Successivamente, richiamati i comportamenti sanzionati in sede disciplinare, il
Comandante Regionale Carabinieri del #################### e della Valle
d'#################### con determinazione del 21 giugno 1996 disponeva il
trasferimento del predetto sottufficiale " per servizio " dalla Stazione
Carabinieri di #################### (--) alla Stazione Carabinieri di
#################### (CN).
L'interessato impugnava innanzi al TAR per il #################### l'atto
recante la sanzione disciplinare sopraindicata unitamente al provvedimento di
reiezione del ricorso gerarchico proposto avverso l'irrogato "rimprovero",
nonché il provvedimento di trasferimento succitato, deducendone la illegittimità
per eccesso di potere sotto vari profili e per violazione della normativa
dettata in tema di disciplina militare.
L'adito Tribunale Amministrativo Regionale per il #################### con
sentenza n.112/2001 dichiarava il ricorso inammissibile sul rilievo della non
ammissibilità di una impugnativa avente ad oggetto più provvedimenti effettuata
con la proposizione di un solo ricorso.
Insorge avverso tale sentenza, con l'appello all'esame, il maresciallo P. che
sostiene l'erroneità della decisione di contenuto processuale assunta dal primo
giudice e ripropone, nel merito, i profili di illegittimità già dedotti in primo
grado nei confronti dei provvedimenti impugnati.
Si è costituito in giudizio per resistere al proposto gravame l'intimato
Ministero della Difesa.
All'udienza del 29 marzo 2011 la causa viene trattenuta in decisione.Motivi
della decisione
L'appello è fondato e va, pertanto, accolto.
Il Collegio deve in primo luogo rilevare l'erroneità del decisum di primo grado
che ha dichiarato la inammissibilità del ricorso originariamente proposto dal
P..
Il Tar ha ritenuto che il ricorso cumulativo prodotto dall'interessato sia
inammissibile, trattandosi di gravame avente ad oggetto provvedimenti tra loro
distinti (il trasferimento ad altra sede e la sanzione disciplinare del
rimprovero), atti questi ultimi che nell'ottica del primo giudice andavano
impugnati con autonomi, separati ricorsi.
La statuizione di contenuto processuale resa in prime cure si appalesa errata
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale il ricorso cumulativo è
ammissibile allorquando fra gli atti impugnati sussiste una connessione
procedimentale ovvero un rapporto di presupposizione giuridica o quantomeno di
carattere logico oppure in quanto i diversi atti incidano sulla medesima vicenda
ovvero sussista tra i provvedimenti uno stretto rapporto logico (cfr Con Stato
Sez.VI 17 settembre 2009 n.5546; idem 9 ottobre 2007 n. 5295; Sez. V 29 dicembre
2009 n.8914).
In particolare, la cumulabilità delle impugnative impone che tra gli atti
gravati deve potersi rintracciare una ragione comune per cui anche se
appartengono a procedimenti diversi sono fra loro comunque collegati in un
rapporto di presupposizione o di consequenzialità o comunque di connessione
(cfr, questa Sezione 6 maggio 2010 n.2626).
Ebbene, nel caso di specie le condizioni processuali richieste dalla
giurisprudenza (ma anche dalla dottrina) ben sussistono se è vero che sia il
trasferimento sia la sanzione pecuniaria irrogata affondano le loro radici in
fatti ad essi comuni costituiti in particolare dalle frizioni e contrasti
insorti all'interno dalla caserma tra il Maresciallo P. ed altro graduato
(l'appuntato F.), così come emergenti dalle note documentali illustrative della
vicenda stessa.
Inoltre lo stesso provvedimento di trasferimento fa espressa menzione nella sua
parte motivazionale dei pregressi comportamenti, sanzionati in sede
disciplinare, tenuti dall'attuale appellante, rinvenendosi in tale richiamo un
rapporto che se non è di presupposizione certamente costituisce un nesso logico
e fattuale tra gli atti in contestazione.
In definitiva, in presenza di chiari elementi di connessione e interdipendenza
tra i provvedimenti in contestazione non v'è motivo, anche per ragioni di
economia processuale, di non consentire la proposizione di un solo ricorso che
cumuli come oggetto due provvedimenti i quali ancorchè "diversi " sono fra loro
intimamente connessi.
Una volta superata la questione di ammissibilità occorre pronunciarsi sul merito
della proposta impugnativa.
Essa è fondata.
La determinazione di trasferire il P. è stata assunta dall'Amministrazione
militare, come inequivocabilmente si rileva, per tabulas, dalla lettura della
parte narrativa dell'atto impugnato "per motivi ambientali funzionalmente
correlati al servizio nonché alla tutela del prestigio della P.A.", lì dove, è
stata ritenuta "incompatibile l'ulteriore permanenza del maresciallo
nell'attuale reparto".
Le ragioni di carattere ambientale, in particolare, sono rilevabili dall'esame
delle note nn.62/101 e 62/10- 3 del Comando Gruppo di #################### con
cui, appunto, tale organo avanza ai superiori gerarchici la proposta di
trasferimento nei confronti del predetto sottufficiale.
Ciò debitamente premesso, è ormai acquisito negli orientamenti
giurisprudenziali di questa Sezione che nei trasferimenti dei militari disposti
per esigenze di servizio rientrano oltre a quelli rispondenti ad esigenze
organizzative, anche quelli che trovano fondamento in motivi di opportunità in
senso più ampio, ivi comprese le situazioni che per gli impiegati civili dello
Stato legittimano il trasferimento per incompatibilità ambientale (cfr, ex
multis Sez.IV 9 marzo 2004 n.1013).
Al riguardo, avuto riguardo alla tipologia di provvedimento, si osserva come il
trasferimento per incompatibilità ambientale non costituisca di per sé una
misura sanzionatoria e non richiede quindi necessariamente un diretto rapporto
di imputabilità di fatti e comportamenti, nondimeno, però, postula ai fini della
sua adozione la sussistenza di una situazione lesiva del prestigio
dell'Amministrazione riferibile alla presenza in loco del dipendente (cfr Cons
Stato Sez. IV 21 feb####################io 2005 n.566).
In particolare, l'allontanamento per ragioni ambientali di un militare deve
essere ancorato a presupposti fattuali del tutto oggettivi costituiti da quei
motivi di opportunità che rivelino oggettivamente l'esistenza in loco di una
situazione di nocumento per l'Amministrazione arrecata dall'attività
istituzionale svolta dal dipendente (in tal senso Cons Stato n.566/2005 già
citata).
Nella specie, tale condizione di concreta lesione del prestigio all'esterno
della struttura, richiesta per potersi configurare la fattispecie tipologica del
trasferimento ambientale, non pare si sia verificata e in ogni caso le ragioni
che avrebbero suggerito l'adozione del trasferimento sono incongrue o comunque
insufficienti a rivelare con ragionevole certezza una situazione di nocumento
addebitale al comportamento istituzionale del maresciallo P..
Nelle note del Comando della Regione Carabinieri #################### e Valle
D'#################### nn.62/101 e 62/102, rispettivamente del 24 aprile 1996 e
18 maggio 1996 (riportate espressamente nell'impugnato provvedimento) e in altri
documenti pure illustrativi della vicenda all'esame, ci si sofferma sui
contrasti tra il P. e il suo sottoposto F. nonché sul diminuito prestigio del
Maresciallo ma sempre con riferimento all'attività istituzionale di gestione,
per così dire interna, della Stazione indubbiamente caratterizzata da una
particolare situazione di tensione dovuta peraltro a comportamenti rilevabili
anche sotto il profilo disciplinare, ma tutto ciò non è sufficiente a
giustificare l'affermata situazione di incompatibilità di che trattasi giacchè
quest'ultima per potersi concretamente configurare deve essere rapportata
all'esterno della struttura, cosi come rilevabile dagli ambienti locali,
costituiti dalle altre istituzioni e dalla stessa popolazione e tale
indefettibile condizione non risulta essere stata adeguatamente appurata o
comunque sufficientemente esplicitata negli atti di causa.
Per il vero negli atti istruttori posti a base del provvedimento de quo si fa
solo un generico accenno alle perplessità delle Autorità locali in ordine al
comportamento tenuto dal P., ma tali rilievi non sono oggetto di puntuali
riscontri documentali e comunque trattasi di critiche del tutto generiche che
avrebbero dovuto essere corroborate da più pregnanti elementi di giudizio idonei
appunto supportare in maniera convincente la determinazione di allontanare il
citato sottufficiale dal Comando della Stazione di ####################.
In definitiva, se da un lato vanno respinte le critiche di sviamento di potere
pure mosse dall'appellante nei confronti del disposto trasferimento, non pare
che l'assunta determinazione di trasferire per incompatibilità ambientale il P.
possa andare esente dalla censura, fondatamente dedotta, di eccesso di potere
per difetto, genericità e indeterminatezza della motivazione: da tale profilo di
illegittimità il provvedimento impugnato risulta affetto, fatte salve,
s'intende, al riguardo le ulteriori, eventuali determinazioni
dell'Amministrazione.
Quanto poi al provvedimento di inflizione della sanzione di corpo del
rimprovero, va rilevata la sussistenza a carico di tale determinazione di un
vizio di tipo procedimentale che finisce per inficiarne la validità sia pure per
gli assorbenti profili procedurali.
Il P. è stato destinatario della sanzione disciplinare di corpo del rimprovero
che risulta irrogata dal Capitano Comandante della Compagnia Carabinieri di
#################### con provvedimento datato 10 maggio 1996 "per mancanza
commessa dal predetto sottufficiale nel mese di aprile 1996 nel grado di
maresciallo capo, esaminate le risultanze degli accertamenti svolti ".
Tale sanzione risulta assunta in concreto a conclusione dell'attività
istruttoria svolta dallo stesso Ufficiale in ordine a fatti e circostanze
ritenute rilevanti sotto il profilo disciplinare dei quali si dà adeguata
contezza nel rapporto indirizzato al superiore Comando della Regione Carabinieri
di cui alla nota n.224/12 del 13 maggio 1996.
Orbene, al di là del merito dei rilievi mossi all'appellante e / o della loro
fondatezza o meno, va qui in via preliminare dato atto che non risultano essere
state osservate le formalità procedurali richieste dalla normativa dettata in
tema di attivazione e gestione di procedimento disciplinare.
La legge 11 luglio 1978 n.382, recante espressamente norme di principio nella
disciplina militare, all'art.14 indica quali sono le sanzioni disciplinari di
corpo, includendo fra queste il rimprovero.
Al successivo art.15 poi detta legge stabilisce che " nessuna sanzione
disciplinare di corpo può essere inflitta senza contestazione degli addebiti e
senza che siano state sentite e vagliate le giustificazioni addotte dal
militare": sono, quindi previsti altri adempimenti procedurali posti a garanzia
del diritto di difesa dell'incolpato.
Orbene, nella specie non risulta siano state osservate preliminarmente alla
inflizione del rimprovero le formalità procedurali di tipo garantistico
contemplate da detta norma, dettate all'evidente scopo di assicurare un adeguato
esercizio del diritto di difesa da farsi valere, appunto, in sede di
procedimento disciplinare di appuramento e definizione di una mancanza avente
una sua specifica rilevanza.
Non risulta invero che il P. sia stato destinatario di un apposito atto di
contestazione di addebiti che com'è noto, costituisce il primo atto del
procedimento disciplinare, avente la precipua funzione di indicare
specificatamente il comportamento per il quale l'Amministrazione intende
procedere disciplinarmente.
Va da sé che, avuto riguardo alle finalità di tipo garantistico sottese a tale
atto (di approntamento di adeguata difesa e di verifica dei tempi di gestione
del procedimento stesso), l'adozione dello stesso si atteggia come adempimento
assolutamente indefettibile, e correlativamente la sua assenza non può non
inficiare la fattispecie procedimentale culminata con l'irrogata sanzione.
Va altresì rilevata l'inosservanza degli ulteriori adempimenti procedurali pure
previsti dal citato articolo 15 e posti anch'essi a garanzia di un compiuto
esercizio del diritto di difesa da parte dell'incolpato, oltreché del principio
di certezza del rapporto giuridico in rilievo.
E' il caso poi di far notare come non possa considerarsi satisfattivo degli
adempimenti procedurali sopra descritti il rapporto del Capitano Comandante la
Compagnia Carabinieri di #################### del 13 maggio 1996 prot. n. 224/12
(già citato), che indubbiamente reca una dettagliata. se non esaustiva
descrizione dei fatti disdicevoli accaduti in caserma e ritenuti meritevoli di
essere sanzionati disciplinarmente, ma che ancorché utile ai fini sostanziali
dell'inchiesta disciplinare non vale a sostituire il richiesto atto formale di
contestazione di addebiti.
Il carattere assorbente del vizio procedurale, fondatamente anche qui dedotto
dalla parte appellante, impedisce al Collegio di valutare i profili sostanziali
della legittimità della irrogata sanzione, la cui validità risulta comunque
inficiata dall'error in procedendo in cui è incorsa l'Amministrazione, ferma
restando la facoltà della medesima di adottare le ulteriori determinazioni,
emendate dal profilo di illegittimità sopra descritto.
In forza delle suesposte considerazioni il proposto gravame, nei termini di cui
sopra, va accolto.
Sussistono, peraltro giusti motivi per compensare tra le parti le spese e
competenze del doppio grado del giudizio.P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe indicato, lo
accoglie e per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, accoglie il
ricorso proposto in primo grado, nei sensi e limiti di cui in motivazione
Compensa tra le parti. le spese e competenze del doppio grado del giudizio
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.