NAVIGAZIONE AEREA, MARITTIMA ED INTERNA - REGIONE - SICUREZZA
PUBBLICA
Corte cost., Sent., 04-12-2009, n. 319
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
SENTENZA
Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge
della Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11 (Disposizioni per l'utilizzo di
tecnologie innovative per le unità di soccorso in acqua), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26 settembre
2008, depositato in cancelleria il 2 ottobre 2008 ed iscritto al n. 60 del
registro ricorsi 2008.
Udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2009 il Giudice relatore Giuseppe
Frigo;
udito l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Con ricorso notificato il 26 settembre 2008, depositato il successivo 2 ottobre
ed iscritto al n. 60 del registro dei ricorsi del 2008, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed
h), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2
e 3 della legge della Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11 (Disposizioni per
l'utilizzo di tecnologie innovative per le unità di soccorso in acqua).
Il ricorrente assume che la legge impugnata disciplina l'attività di salvataggio
svolta con moto d'acqua equipaggiate con speciali dotazioni per il trasporto dei
bagnanti, al dichiarato fine di realizzare un efficace e rapido pattugliamento
delle coste ed interventi di soccorso a medio e corto raggio, nel rispetto delle
condizioni di sicurezza degli operatori. In particolare, gli artt. 1, 2 e 3
definiscono le caratteristiche e l'allestimento dei mezzi di soccorso nautico e
degli strumenti di salvataggio ed individuano, quale strumento prioritario, la
barella, descrivendone i requisiti.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la Regione, con le
menzionate norme, venendo a disciplinare l'organizzazione amministrativa e
tecnica del pattugliamento, della vigilanza e del soccorso nautico, disponga in
materia di «sicurezza della navigazione marittima» e della «vita umana in mare»,
in contrasto con le vigenti norme di diritto interno ed internazionale: e
precisamente, a livello nazionale, con gli artt. 68, 69 e 70 del codice della
navigazione, con l'art. 59 del regolamento per l'esecuzione del codice della
navigazione (navigazione marittima) (d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328) e con
l'art. 7 del d.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271 (Regolamento di riorganizzazione del
Ministero dei trasporti a norma dell'art. 1, comma 404, della legge 27 dicembre
2006, n. 296); a livello internazionale, con la Convenzione di Amburgo del 27
aprile 1979 sul salvataggio in mare, a cui l'Italia ha aderito e dato esecuzione
con la legge 3 aprile 1989, n. 147, attuata dal regolamento
adottato con il d.P.R. 28 settembre 1994, n. 662.
Tali materie sarebbero attribuite, secondo la prospettazione del ricorrente,
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., in quanto attinenti alla «sicurezza pubblica» e concernenti
funzioni di competenza fondamentalmente statale, «anche per la evidente
necessaria uniformità a livello nazionale e sopranazionale che la materia
presenta».
Conseguentemente, la disciplina recata dalla legge regionale impugnata
eccederebbe la competenza legislativa della Regione.
In relazione alle singole disposizioni, il Presidente del Consiglio dei ministri
deduce che l'art. 1, evocando una forma particolare di pattugliamento delle
coste, invaderebbe la competenza statale - attribuita, a seconda dell'ambito
territoriale, al Comando generale delle Capitanerie di porto, alle Direzioni
marittime ed ai Comandi di porto - in ordine al coordinamento delle attività di
soccorso della vita umana in mare nelle zone costiere italiane.
Del pari, gli artt. 2 e 3 - nell'individuare, il primo, la moto d'acqua quale
mezzo di soccorso nautico con minuziosa regolamentazione delle caratteristiche
tecniche, e, il secondo, la barella quale strumento di salvataggio, con
individuazione delle caratteristiche di galleggiabilità e di portata -
invaderebbero la competenza esclusiva statale a regolare sia il trasporto
marittimo delle persone (competenza esercitata con l'art. 59, numero 6, del
regolamento per la navigazione marittima), sia l'allestimento dei natanti
adibiti al salvataggio (competenza espressamente riservata allo Stato dall'art.
3, lettera c, del d.P.R. n. 662 del 1994).
Al riguardo, la Presidenza del Consiglio dei ministri richiama la giurisprudenza
della Corte costituzionale sulla nozione di sicurezza, desunta dall'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., in cui sarebbe ricompresa la tutela
dell'incolumità personale da fattori che la espongono a rischio (sono citate le
sentenze n. 428 del 2004 e n. 222 del 2006): poiché chi si trova in mare
verserebbe, in ogni caso, in una situazione di pericolo, l'attività di soccorso
in mare rientrerebbe nel concetto di sicurezza pubblica.
Inoltre, anche a voler ritenere che la legge regionale impugnata persegua
l'ulteriore finalità di tutela della salute, questa sarebbe recessiva rispetto
alla finalità di tutela della sicurezza, in considerazione dell'inscindibile
connessione con le attribuzioni del Corpo delle Capitanerie di porto. In
applicazione del criterio della prevalenza, pertanto, la legge regionale
impugnata andrebbe comunque ricondotta innanzitutto all'ambito della sicurezza
pubblica e, conseguentemente, esulerebbe dalla competenza regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura la normativa regionale anche
con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., il quale
attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici».
Ritiene il ricorrente che gli artt. 1, 2 e 3 della legge regionale
interferiscano sull'organizzazione e sulle funzioni delle varie strutture del
Corpo delle Capitanerie di porto, innanzitutto perché le attività di
programmazione e di coordinamento nel salvataggio in mare esercitate da dette
strutture verrebbero, in concreto, incise dal pattugliamento e dal diffuso
impiego delle moto d'acqua nel soccorso dei bagnanti, in mancanza di
coordinamento tra la disciplina regionale e quella dettata dai competenti organi
di tale Corpo. La legge regionale, inoltre, potrebbe essere interpretata come
limitativa delle scelte delle strutture del Corpo delle Capitanerie di porto di
dotarsi anche delle moto d'acqua e delle barelle, da utilizzare come mezzi di
salvataggio: con la conseguente invasione della competenza organizzativa dello
Stato e la violazione del consolidato principio secondo il quale la legge
regionale non può prevedere l'istituzione di strutture o l'adempimento di
obblighi da
parte di organi statali.
In forza di tali argomenti il ricorrente conclude richiedendo che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione
Lazio n. 11 del 2008.
Motivi della decisione
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Lazio 21 luglio
2008, n. 11 (Disposizioni per l'utilizzo di tecnologie innovative per le unità
di soccorso in acqua), per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere g)
ed h), della Costituzione.
In primo luogo, secondo il ricorrente, le disposizioni censurate, definendo le
caratteristiche delle moto d'acqua, quale mezzo utilizzabile per il soccorso
nautico, e delle barelle, quali strumenti prioritari di salvataggio,
organizzerebbero e regolerebbero il pattugliamento ed il soccorso in mare e, in
definitiva, mirerebbero a tutelare l'incolumità personale.
Tali materie sarebbero attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in quanto attinenti alla
«sicurezza pubblica», al cui ambito sarebbero riferibili la sicurezza delle
persone e, in particolare, la tutela della incolumità personale da fattori che
la espongono a rischio, non rilevando, in applicazione del criterio della
prevalenza, l'eventuale concorrente finalità di tutela della salute, comunque
recessiva rispetto alla prima.
L'illegittimità costituzionale deriverebbe, in secondo luogo, dalla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza esclusiva in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici». Il pattugliamento e il diffuso impiego delle
moto d'acqua come mezzi di soccorso in mare in attuazione della legge regionale
impugnata sarebbero, infatti, suscettibili di interferire con le attività di
programmazione e coordinamento nel soccorso e nel salvataggio in mare, di
competenza del Corpo delle Capitanerie di porto. La legge regionale, inoltre,
potrebbe essere interpretata come limitativa delle scelte delle Capitanerie di
porto di dotarsi anche delle moto d'acqua e delle barelle, da utilizzare come
mezzi di salvataggio e, conseguentemente, sarebbe invasiva della competenza in
materia di organizzazione dello Stato e lesiva del consolidato principio secondo
il quale la legge regionale non può prevedere
l'istituzione di strutture o l'adempimento di obblighi da parte di organi
statali.
2. - Le censure non sono fondate.
3. - Entrambe derivano da una fallace interpretazione degli obiettivi e della
portata delle disposizioni oggetto specifico di impugnazione, che, considerate
sia per sè stesse, sia nel corpo della legge regionale della quale fanno parte,
non consentono di inferire che si tratti di uno strumento normativo volto a
«disciplinare la realizzazione di un efficace pattugliamento delle coste e [...]
interventi di soccorso in mare», cui consegua l'invasione della competenza
statale in materia di tutela della sicurezza pubblica nonché di ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato.
Con l'art. 1 della legge regionale n. 11 del 2008, relativo alle finalità di
essa, si dispone non già di realizzare quel pattugliamento e quegli interventi,
ma semplicemente di favorire l'attività di salvamento (anche) mediante l'impiego
- da parte di quanti se ne debbono o possono occupare - di moto d'acqua
equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto dei bagnanti.
Lo strumento per incentivare tale impiego è la concessione e l'erogazione di
contributi fino al concorso del settantacinque per cento della spesa documentata
e ammissibile (art. 6) in favore di soggetti beneficiari, che sono determinati
dall'art. 7 (tra cui principalmente: assistenti dei bagnanti di strutture
balneari, articolazioni di soccorso e protezione civile, sezione di salvamento
della Federazione italiana nuoto, polizia di Stato, Arma dei carabinieri,
Guardia di finanza, Guardia costiera, Autorità portuali, Corpo nazionale vigili
del fuoco).
È poi previsto che i natanti (moto d'acqua) e gli strumenti di salvataggio
(barelle) da impiegare abbiano determinate caratteristiche, ritenute idonee allo
scopo, specificamente e minutamente descritte agli artt. 2 e 3 della stessa
legge.
È di tutta evidenza che queste caratteristiche sono richieste non come oggetto
di prescrizioni necessarie in assoluto (quasi che nessuna altra moto d'acqua e
nessuna altra barella possa mai essere impiegata a quello scopo), ma solo come
condizione per ammettere al contributo regionale quanti, tra i soggetti sopra
ricordati, intendano impiegarle allo scopo medesimo. Va, quindi, escluso che le
norme dei citati artt. 2 e 3 della legge, pur costituendo norme tecniche volte a
definire le caratteristiche strutturali di quel particolare natante integrato
con strumenti di salvataggio, possano suscitare questioni attinenti alla riserva
statale in materia di sicurezza pubblica; e ciò, a prescindere da ogni rilievo
riguardo ai confini da assegnare a tale materia ed alla reale possibilità di
includervi quanto dedotto dal ricorrente.
Altrettanto evidente è, sotto altro profilo, che le norme censurate non si
occupano di disciplinare le condizioni e le modalità di impiego dei particolari
natanti in esame, né di inserirli in una o in altra organizzazione di
pattugliamento o di soccorso, né tantomeno di costituirne alcuna. Unico
obbiettivo della legge, secondo le parole impiegate nel suo stesso titolo, è di
promuovere con incentivi finanziari «l'utilizzo di tecnologie innovative per le
unità di soccorso in acqua», ferme restando tutte le altrui competenze e tutte
le discipline attinenti a quella organizzazione. Significativo, al riguardo, è,
tra l'altro, quanto dispone l'art. 5, secondo cui «per l'uso dei natanti
denominati moto d'acqua sono fatte salve le norme vigenti in materia di
navigazione». Inoltre, la lettura del citato elenco dei soggetti legittimati a
fruire degli incentivi rende palese che ben vi possono liberamente e
discrezionalmente accedere proprio enti e organismi cui compete, a vario
titolo, l'attività di pattugliamento delle coste e di soccorso.
Si deve, quindi, escludere una lesione della competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici, con particolare riferimento alle attività di programmazione e
coordinamento nel soccorso e nel salvataggio in mare di competenza delle
Capitanerie di porto.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2
e 3 della legge della Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11 (Disposizioni per
l'utilizzo di tecnologie innovative per le unità di soccorso in acqua),
sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed h), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 30 novembre 2009.