COMPETENZA E GIURISDIZIONE CIVILE - IMPIEGO PUBBLICO
Cons. Stato Sez. VI, Sent., 22-11-2010, n. 8127
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
Con la sentenza in epigrafe il Tar del Lazio ha dichiarato inammissibile per
difetto di giurisdizione il ricorso proposto dalla sig.ra ####################
avverso il d..m. 4 ottobre 2005 di suo inquadramento nella posizione economica
C3 con decorrenza giuridica al 13.10.1993 ed economica dalla data
dell'inquadramento, con richiesta di risarcimento del danno conseguente
all'illegittimo inquadramento nella VIII q.f., attesa la percezione di
retribuzione inferiore a quella spettantegli in conseguenza del corretto
inquadramento nella IX q.f., e con condanna dell'Amministrazione al pagamento
delle differenze retributive non percepite dal 13.3.1993 al 4.10.2005.
L'adito Tribunale declinava la giurisdizione amministrativa premettendo che, nel
caso in cui il lavoratore, sul presupposto dell'affermazione del proprio diritto
ad un determinato inquadramento, riferisca le proprie pretese retributive e
contributive ad un periodo in parte anteriore e in parte successivo alla data
del 30 giugno 1998, la competenza va ripartita tra il giudice amministrativo in
sede di giurisdizione esclusiva e il giudice ordinario per le due fasi distinte.
Tuttavia, l'art.69, comma 7, del d.lgs. 30.3.2001, n.165 ha disposto che le
controversie attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore restano
attribuite alla giurisdizione amministrativa solo qualora proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000, risultando per contro il ricorso in
questione proposto il 12.12.2005.
Appella l'originaria ricorrente deducendo i seguenti motivi:
1. Contrariamente a quanto affermato dal Tar, la Cassazione ha sempre statuito
che la norma invocata dallo stesso giudice (già art.45, comma 17, d.lgs.
n.80\1998, non collega rigidamente il discrimine temporale del trasferimento
delle controversie alla giurisdizione ordinaria ad elementi come la data del
compimento, da parte dell'amministrazione, dell'atto di gestione del rapporto
che abbia determinato l'insorgere della controversia, oppure l'arco temporale di
riferimento degli effetti di tale atto, o,infine, il momento di insorgenza della
contestazione, e deve invece interpretarsi nel senso che deve guardarsi al dato
storico costituito dall'avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze in
relazione alla cui giuridica rilevanza sia insorta la controversia. Né ai fini
della giurisdizione rileva l'avvenuto superamento della data del 15 settembre
2000, in quanto tale termine non costituisce un limite alla persistenza della
giurisdizione amministrativa. L'appello cita in termini
anche Cassazione S.U. 27 marzo 2008, n.7943, in linea con l'orientamento per cui
ai fini della declaratoria della giurisdizione, non rileva l'avvenuto
superamento della data del 15 settembre 2000, in quanto tale termine non
costituisce un limite alla persistenza della giurisdizione amministrativa, ma un
termine di decadenza sostanziale alla proponibilità della domanda giudiziale,
con conseguente attinenza ai limiti interni della giurisdizione di ogni
questione sul punto, compresa quella sulla operatività della "translatio judicii"
e la conseguente eventualità che la riassunzione, dopo la suddetta data, davanti
al g.a. della causa già introdotta davanti al g.o. prima della medesima data,
impedisca il verificarsi della decadenza.
2. Nel merito vengono riproposte le stesse argomentazioni già svolte innanzi al
Tar e da questo non esaminate.
Si è costituito il Ministero per i beni e le attività culturali deducendo
l'infondatezza dell'appello sia in punto giurisdizione, sia nel merito.
Motivi della decisione
1. L'appello va respinto con le precisazioni che verranno di seguito illustrate.
La giurisprudenza invocata nell'atto di appello, con cui la Corte di Cassazione
ha chiarito che il limite temporale del 15 settembre 2000, opera non come limite
esterno alla giurisdizione, ma come limite "interno", si riferisce anzitutto
all'ipotesi, (considerata tra le altre dalla sentenza S.U. 10 febbraio 2006,
n.2883), di causa introdotta anteriormente al 15 settembre 2000 davanti al
giudice ordinario per periodi di rapporto qualificabili come anteriori al 30
giugno 1998, della conseguente declinatoria di giurisdizione di quest'ultimo in
favore del giudice amministrativo e degli effetti "utili" della translatio
judicii; ciò nel senso che la domanda, sebbene incardinata davanti al secondo
giudice (pur) dopo la data del 15 settembre 2000, conserva i suoi effetti e non
incorre in una preclusione dovuta al superamento di tale scadenza legale, di cui
la Suprema Corte ha escluso la natura processuale (e quindi assolutamente
preclusiva dello svolgimento del processo davanti al g.a.),
qualificando il termine in questione come di "decadenza sostanziale" alla
proponibilità della domanda giudiziale.
Questo orientamento era inoltre teso, altresì, ad evitare che la proposizione
"successiva" al 15 settembre 2000 di domande cumulative davanti al giudice
ordinario, cioè per periodi del rapporto d'impiego anteriori e posteriori al 30
giugno 1998, facesse comunque attribuire la cognizione al giudice ordinario
dell'intera controversia, eludendo il termine "sostanziale decadenziale" in
questione.
La Cassazione invece ha voluto implicare la permanente possibilità di una
declinatoria parziale di giurisdizione del g.o. (e di una "teorica" proposizione
successiva, a seguito di eventuale "translatio judicii" della parte di domanda
declinata davanti al giudice amministrativo, peraltro con la pronuncia, da parte
dello stesso, della intervenuta decadenza del potere di azione).
2. Dunque, la prospettazione prescelta dall'appello per invocare la
giurisdizione amministrativa deriva da un malinteso intendimento dell'invocata
giurisprudenza, in quanto quest'ultima va riferita a ipotesi diversa da quella
qui in rilievo, cioè proposizione al giudice amministrativo, per la prima volta,
di una domanda coinvolgente periodi del rapporto di impiego sia anteriori che
posteriori al 30 giugno 1998, e introdotta successivamente al 15 settembre 2000,
evenienza che, secondo la medesima giurisprudenza richiamata in appello,
dovrebbe condurre alla dichiarazione di irricevibilità\inammissibilità del
ricorso, appunto, per intervenuta decadenza sostanziale della sua proponibilità
quanto al periodo anteriore al 30 giugno 1998, nonchè alla declinatoria di
giurisdizione quanto al periodo successivo.
Per il caso in esame, dunque, in cui le domande riguardano, nella prospettazione
sostanziale prescelta con il ricorso introduttivo di primo grado, la
contestazione della decorrenza "economica" di un atto di inquadramento
effettuato nel 2005, chiedendosi differenze retributive e voci risarcitorie
agganciate alla decorrenza giuridica (13 ottobre 1993), in quanto anteriore a
quella stabilita ai fini economici, vale in linea di principio quanto ribadito
dalle stesse Sezioni Unite, per cui, "il trasferimento della giurisdizione al
giudice ordinario, ai sensi dell'attuale art.63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165,
opera, secondo quanto disposto dall'art.69, comma 7, dello stesso d.lgs., per le
questioni attinenti al periodo del rapporto successivo al 30 giugno 1998,
restando devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie
relative a questioni concernenti il periodo anteriore a tale data, purchè
introdotte prima del 15 settembre 2000" (Sez. Un. 11 settembre 2009,
n.19617).
Poiché nel caso non solo l'introduzione della domanda ma, prima ancora, il fatto
giuridico e materiale (inquadramento) che, in prospettazione, identifica ed
attualizza la contestazione in essa contenuta, sono successivi al 15 settembre
2000, la sentenza di primo grado va confermata.
Ciò senza doversi esaminare la questione della eventuale individuazione di una
parte di domanda anteriore al 30 giugno 1998, su cui non sussiste alcun concreto
interesse ad ottenere (secondo l'univoca giurisprudenza sopra illustrata) un
accoglimento parziale dell'appello al solo fine di far pronunziare la
intervenuta decadenza dal giudice di prime cure in sede di rinvio, (tanto più
che parte ricorrente rappresenta l'intervenuto pagamento degli arretrati per il
periodo successivo al 31 dicembre 2000, in corso di giudizio, onde residuerebbe
una domanda proponibile dinnanzi al g.o. per il solo periodo 30 giugno 1998- 31
dicembre 2000).
3. Va soggiunto che, tuttavia, l'inquadramento effettuato nel 2005, si connette
all'esecuzione della sentenza del Tar del Lazio n.10966\2006, con cui veniva
riconosciuto il diritto ad un superiore inquadramento fin dal 1993,
inquadramento di cui si è ora lamentata la (tardiva) decorrenza economica come
fatto costituente illecito e preclusivo di una satisfattiva ricostruzione
economica, cioè reintegrativa in via risarcitoria della posizione lesa con
l'originario mancato inquadramento.
Ed allora, la domanda può ricondursi non tanto alla impugnazione di un atto
(illegittimità nella parte ove è stabilita la decorrenza economica), con cumulo
di domande risarcitorie nell'ambito del giudizio amministrativo ordinario (tipo
di azione che incorre nelle preclusioni sopra evidenziate), quanto piuttosto
alla denuncia di un fatto illecito (in assunto permanente) in violazione
dell'originario diritto affermato col giudicato del 2004, illecito iniziato con
l'attribuzione del deteriore inquadramento oggetto del giudicato, in cui la
allegata "permanenza" si sarebbe interrotta solo con l'attribuzione del
trattamento economico corrispondente alla qualifica derivante dal giudicato.
Ne discende che, impregiudicata la fondatezza delle pretese e gli effetti di
un'eventuale prescrizione, la domanda può essere riproposta in forma di ricorso
per l'ottemperanza alla sentenza del Tar n.10966 del 2006, ed in quella sede
potrà verificarsi la portata delle pretese reintegrative della posizione
economica della ricorrente, estesa a profili risarcitori indipendenti sia da
quelli della (mera) illegittimità dell'atto, attualmente privatistico, di nuovo
inquadramento, sia dalla pretesa alla corresponsione "restitutoria", (a seguito
di annullamento dell'originario inquadramento), di differenze retributive che,
invero, per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, presuppongono
l'effettivo svolgimento delle mansioni corrispondenti alla superiore qualifica.
I distinti profili risarcitori così azionati potranno coinvolgere il periodo
anteriore al 30 giugno 1998 e, in caso, estendersi al periodo successivo,
affrontandosi in quella sede la questione dell'applicabilità del principio di
concentrazione e di attrazione del giudizio davanti al giudice amministrativo
delle controversie afferenti a un illecito permanente del datore di lavoro,
richiamata in appello.
Tale possibilità di "concentrazione", peraltro, risulta in effetti affermata
dalla Cassazione per ipotesi quali "dequalificazione" e "mobbing" (da ultimo;
Sez. Un. 22 febbraio 2010, n.4063), cioè per ipotesi di "illecito" ove la
condotta materiale sia sostenuta e continuata nel tempo. Tuttavia, nel caso, si
registra piuttosto un illecito "istantaneo" ad "effetti permanenti", che, sul
piano restitutorio e risarcitorio risentirebbe del progressivo compiersi della
prescrizione rispetto alla decorrenza coincidente col momento "attizio" (mancato
inquadramento) del suo autonomo perfezionarsi, nonché della conseguente
separabilità dei periodi di svolgimento degli effetti lesivi ai fini della
giurisdizione.
Dunque il principio di "temperamento" del meccanismo ex art.69, comma 7, d.lgs.n.165\2001
(quand'anche applicabile), sarebbe precluso nel giudizio amministrativo
ordinario per tutte le ragioni sopra esposte, (che si incentrano sulla non
aggirabilità del termine decadenziale di proposizione al giudice amministrativo
di ricorsi ordinari successivi al 15 settembre 2000) ma avrebbe una possibile,
per quanto non sicura, applicazione in relazione alla previsione dell'art.112,
comma 3, del c.p.a. (d.lgs.2 luglio 2010, n.104), che ha chiarito la
proponibilità in tale sede delle domande risarcitorie collegate alla "mancata
esecuzione, violazione o elusione del giudicato".
La particolarità del caso esaminato consente di compensare le spese del presente
grado di giudizio..
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando
sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei termini di cui in
motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.