Cons. Stato Sez. VI, Sent., 16-12-2010, n. 9101
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
1. Con ricorso in appello il si#################### ####################, già
nominato allievo viceispettore del ruolo degli ispettori di P.S. in quanto
vincitore del concorso pubblico indetto con D.M. 23 novembre 1999 ed avviato
alla frequenza del #################### corso per ispettori di Polizia svolto in
Nettuno, impugnava la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, Sez. I ter, 16 luglio 2007 n. 6394, con la quale era stato respinto il
gravame dal medesimo proposto, volto essenzialmente all'annullamento del
provvedimento disciplinare adottato a suo carico in data 31 maggio 2005 e del
successivo provvedimento, comunicato il 6 giugno 2005, con cui i competenti
organi del Ministero dell'interno avevano dimesso il ricorrente dal corso per
vice ispettori anzidetto ai sensi dell'at. 27quater, comma 1, lettera a), del
d.lgs. 28 febbraio 2001, n. 53, non avendo egli conseguito il giudizio di
idoneità al servizio di Polizia di cui all'art. 15 del d.m. 4 dicembre 2003, n.
370.
La sentenza con cui, oltre al ricorso, venivano respinti i motivi aggiunti
successivamente proposti dall'interessato escludeva, da una parte, quanto alla
sanzione disciplinare, che fossero ravvisabili nel caso in esame i dedotti
errores in procedendo in ordine all'attività in concreto svolta; dall'altra,
quanto al merito, che le valutazioni nella specie svolte dagli organi
disciplinari del Ministero intimato fossero meritevoli di censura, anche in
considerazione della consistenza obiettiva dei fatti contestati al
si#################### ####################; per quanto riguardava il giudizio
di non idoneità al servizio in Polizia (e la conseguente dimissione dal corso
all'origine dei fatti di causa) l'adito Tribunale amministrativo riteneva,
peraltro, non incongruo il giudizio nel complesso fortemente negativo formulato
nei confronti dell'odierno appellante ai sensi dell'art. 15 del d.m. 370 del
2003, non potendo deporre in senso contrario la sola circostanza per cui
l'allievo viceispettore in questione avesse
riportato risultati piuttosto positivi nell'ambito delle prove di profitto.
A sostegno del gravame in appello il si#################### ####################
formulava i seguenti motivi, con riferimento, in particolare, al mancato
conseguimento del giudizio di idoneità al servizio in Polizia:
a) violazione del principio del giusto procedimento amministrativo e di
imparzialità di cui all'art. 97, Cost.; violazione degli artt. 3, comma 1 e 111,
comma 2, Cost. per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15, D.M. n. 370
del 2003; eccesso di potere per sviamento, travisamento ed erronea valutazione
di fatti decisivi per il giudizio e per contraddittorietà fra più atti;
erroneità per manifesta illogicità ed arbitrarietà, per difetto di istruttoria,
per motivazione illogica, contraddittoria, insufficiente ed incongrua; erroneità
per omissione di pronuncia sulla violazione e/o falsa applicazione dell'art.
27quater, commi 1 e 3 d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 e sulla violazione dell'art.
69 d.P.R. 335 del 1982; violazione degli artt..da 1 a 7 d.P.R. 20 ottobre 2001,
n. 461; b) manifesta illogicità, incongruità e contraddittorietà della
motivazione relativamente ai punti b), c) e d); c) erroneità della sentenza sui
punti a), b), c) e d) relativi al mancato
conseguimento del giudizio di idoneità al servizio di polizia per difetto di
motivazione e per reiterata violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15 d.m.
n. 370 del 2003, oltre che per violazione del principio del giusto procedimento
ex art. 97, Cost. e per sviamento di potere; d) erroneità della sentenza con
riguardo al capo relativo al mancato conseguimento del giudizio di idoneità al
servizio di polizia per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15 d.m. n.
370 del 2003, parametro I; omissione di pronuncia sulla violazione e/o falsa
applicazione dell'art. 27quater, commi 1 e 3 d.P.R. n. 335 del 1982 e sulla
violazione dell'art. 69 d.P.R. n. 335 del 82; violazione dell'art. 38, secondo
comma, Cost. e degli artt. da 1 a 7 d.P.R. n. 461 del 2001; eccesso di potere
per sviamento; e) erroneità della sentenza sull'ultimo capo relativo al mancato
conseguimento del giudizio di idoneità al servizio, con riferimento al periodo
di addestramento operativo presso la Questura di
Savona per omessa e/o insufficiente, contraddittoria, illogica motivazione circa
fatti decisivi per il giudizio, palesemente travisati; omessa motivazione in
relazione al sollevato vizio di accesso di potere per sviamento.
Nel giudizio si costituiva l'Avvocatura generale dello Stato, la quale
concludeva per la reiezione del gravame.
2. Con la sentenza n.4989 del 19 agosto 2009, il Consiglio di Stato, Sezione VI,
accoglieva il ricorso in appello nella sola parte riguardante il censurato
giudizio di non idoneità al servizio di polizia nei confronti dell'interessato e
al provvedimento di dimissione del medesimo dal #################### corso per
allievi vice ispettori dall'Istituto di Polizia di Nettuno avvenuto in data 6
giugno 2005, con conseguente annullamento del giudizio e del provvedimento
anzidetti.
3. Tale sentenza è stata ritualmente notificata al Ministero dell'interno in
data 14 settembre 2009 dal si#################### #################### e, in
quanto non impugnata, è passata in giudicato.
4. Poiché il Ministero dell'interno- Dipartimento della pubblica sicurezza-
Direzione centrale per le risorse umane, con provvedimento 21 gennaio 2010
n.A1/A5, vista la ulteriore nota 25 novembre 2009 n.301.5/17 con la quale il
Direttore dell'Istituto per sovrintendenti e di perfezionamento per ispettori
della Polizia di Stato aveva proposto la dimissione dal corso dell'allievo vice
ispettore #################### #################### per non avere conseguito il
giudizio di idoneità al servizio di polizia di cui all'art.15 d.m. 4 dicembre
2003, n.370, ha decretato che il predetto allievo vice ispettore fosse "dimesso
dal corso di formazione a decorrere dal 6 giugnio 2005, ai sensi dell'art.27
-quater, comma 1, lettera a) d.P.R. n.335 del 1982, introdotto dal d.lgs. 28
febbraio 2001, n.53", l'odierno ricorrente, con atto notificato al Ministero
dell'interno il 27 aprile 2010, ha diffidato formalmente il Ministero stesso a
provvedere entro trenta giorni dalla notificazione a dare esatta esecuzione alla
sentenza del
Consiglio di Stato n.4989/2009, osservando che tale provvedimento, volto a
rinnovare provvedimenti già annullati, in relazione a vizi di legittimità
riconosciuti esistenti dalla sentenza n.4989/2009 del Consiglio di Stato, è
stato adottato in violazione o elusione del giudicato formatosi con riguardo
alla declaratoria di illegittimità circa il giudizio di non idoneità al servizio
di polizia che del conseguente provvedimento di dimissione dell'Istituto per
sovrintendenti e di perfezionamento per ispettori della polizia di Stato di
Nettuno.
Ha evidenziato, peraltro, l'interessato che, avendo superato nel giugno 2006 con
successo pure gli esami finali del corso, sussistevano nella specie tutti i
presupposti e le condizioni affinché lo stesso "previa ogni più utile
declaratoria del caso, ivi compresa una nuova pronuncia in ordine al giudizio di
idoneità al servizio di polizia, giuste le motivazioni della sopra richiamata
sentenza del Consiglio di Stato, fosse reintegrato in servizio ed immesso nel
ruolo degli ispettori", secondo le nuove determinazioni assunte
dall'Amministrazione in conformità alla legge ed in esecuzione sostanziale al
giudicato di cui sopra, chiedendo, quindi, che, ai sensi dell'art.90, comma 2,
r.d. 17 agosto 1907, n.602, il Ministero dell'interno provvedesse, entro trenta
giorni dalla notifica dell'atto stesso, alla domandata reintegrazione in
servizio e immissione in ruolo dell'interessato.
In relazione a quanto precede, con atto datato 5 maggio 2010, l'intimato
Ministero ha fatto presente al si#################### #################### che
aveva "già dato piena e integrale esecuzione" alla sentenza del Consiglio di
Stato con l'adozione del decreto in data 21 gennaio.2010.
5. L'interessato, quindi, ritenendo inadeguato il contenuto della nota del 5
maggio 2010, ha proposto l'odierno ricorso per l'esecuzione del giudicato, con
il quale deduce, in sintesi, che il provvedimento ministeriale datato 21 gennaio
2010 e gli atti connessi (ivi compreso il nuovo giudizio di idoneità al servizio
di polizia del si#################### #################### in data 24 novembre
2009), poiché hanno inteso rinnovare provvedimenti già annullati, sono stati
adottati in violazione o elusione del giudicato formatosi con riguardo
all'annullamento sia del giudizio di non idoneità al servizio di Polizia del
3.6.2005 che del conseguente provvedimento di dimissione dal suddetto Istituto e
devono ritenersi, pertanto, nulli in violazione dell'art.21septies l. n.241 del
1990, chiedendo, nelle conclusioni, che sia dichiarato l'inadempimento del
Ministero dell'interno in relazione al disposto della sentenza del Consiglio di
Stato n.4989/2009 e che siano emanate le determinazioni necessarie per dare
esatta
esecuzione alla citata sentenza e, in particolare, ove occorra, procedendo alla
nomina di un Commissario ad acta che, provveda, in sostituzione
dell'Amministrazione inadempiente, "all'immissione del si####################
#################### #################### nel Ruolo degli Ispettori della
Polizia di stato, con decorrenza dal 6 giugno 2005".
A seguito di ciò il Ministero dell'interno, con atto depositato l'11 luglio
2010, ha replicato al ricorso per la mancata esecuzione della cennata sentenza,
rilevando, tra l'altro, che, per costante e consolidato orientamento
giurisprudenziale, l'emanazione di un nuovo provvedimento sul medesimo rapporto
conosciuto e definito con statuizione irrevocabile costituisce esecuzione del
giudicato e che la legittimità dell'atto sopravvenuto può essere delibata
nell'ambito del giudizio di ottemperanza solo se la nuova determinazione risulti
palesemente elusiva delle regole dettate nella sentenza oggetto di esecuzione,
concludendo per la legittimità dell'operato dell'Amministrazione, laddove, viste
le risultanze fattuali, si è determinata a riformulare il giudizio di non
idoneità al servizio di polizia dell'interessato, indicandolo in modo più ampio
e preciso rispetto alla precedente determinazione annullata in sede
giurisdizionale.
6. La causa, infine, è stata assunta in decisione, nella Camera di consiglio del
28 settembre 2010.
Motivi della decisione
1. Come emerge dagli atti di causa, il si####################
#################### #################### partecipava al concorso a 640 posti di
allievo ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, indetto con
D.M. 23 novembre 1999, risultando vincitore, per cui veniva ammesso a
frequentare il corso di formazione, ai sensi dell'art.27ter d.P.R. 24 aprile
1982, n. 335, introdotto dal d.lgs. 28 febbraio 2001, n. 53, presso l'Istituto
per sovrintendenti e di perfezionamento per ispettori della Polizia di Stato di
Nettuno; corso al termine del quale il Direttore dello stesso Istituto ne
proponeva la dimissione ai sensi dell'art.27quater, comma 1, lett. f) del citato
d.P.R. n.335 del 1982 e successive modifiche, sicché il si####################
####################, con d.m. 6 giugno 2005, veniva formalmente dimesso dal
corso sopra menzionato.
Ne conseguiva l'impugnazione, da parte dell'interessato, di quest'ultimo
provvedimento, innanzi al T.a.r del Lazio che respingeva il proposto gravame con
sentenza n.6394/2007, poi impugnata dall'interessato con ricorso in appello,
infine, accolto in parte dal Consiglio di Stato con decisione n.4889/2009 della
VI Sezione, passata in giudicato.
2 In relazione alla decisione anzidetta, l'Amministrazione dell'interno ha
ritenuto di procedere, ai fini dell'esecuzione del giudicato come sopra
formatosi, espletando la seguente attività:
- formulazione di un nuovo parere, espresso attraverso una diversa e più
articolata motivazione, da parte del Comitato direttivo, appositamente convocato
nella seduta del 24 novembre 2009;
- formulazione, da parte del Direttore dell'Istituto per ispettori di Polizia di
Nettuno, sulla base del parere predetto (reso all'unanimità), di un nuovo
giudizio sul servizio di Polizia nei confronti del si####################
####################, risultato nuovamente di "non idoneità";
- emissione del decreto del Capo della Polizia in data 21 gennaio 2010 con il
quale il predetto ex allievo vice ispettore veniva dimesso dal corso di
formazione a decorrere dal 6 giugno 2005;
- comunicazione della nota in data 5 maggio 2010 con cui l'Amministrazione
dell'interno, in risposta all'atto di diffida dell'interessato in data 28 aprile
2010, ha fatto presente di avere dato piena esecuzione alla menzionata sentenza
del Consiglio di Stato.
3. Sulla base di quanto ora accennato, ritiene il Collegio che nella specie
l'operato del Ministero dell'interno sia immune dai vizi dedotti nel ricorso
odierno e che della sentenza del Consiglio di Stato n.4889/2009, in definitiva,
sia stata data corretta esecuzione dall'Amministrazione.
3.1. Ed invero, il punto centrale della sentenza predetta di cui l'odierno
ricorrente lamenta la mancata esecuzione concerne l'accoglimento da parte dei
primi giudici delle censure volte a denunciare l'erroneità ed illegittimità
delle determinazioni del Direttore dell'Istituto che aveva espresso nei
confronti del si#################### #################### un giudizio
complessivo di inidoneità al servizio di Polizia, disponendo la sua dimissione
dal corso e la non immissione nel ruolo degli Ispettori.
Al riguardo il ricorrente, nel gravame in appello, aveva lamentato, in
particolare, che, nell'esprimere in concreto le proprie determinazioni
conclusive, il Direttore dell'Istituto si fosse illegittimamente ed
immotivatamente discostato dal contenuto delle note informative e delle schede
valutative compilate in costanza del corso di formazione dai docenti delle
diverse discipline formative e aveva rilevato nella sostanza che il richiamato
giudizio valutativo non avesse tenuto in alcuna considerazione il fatto che
dalle menzionate schede valutative emergessero indicazioni tali da delineare un
quadro soggettivo complessivo del tutto diverso da quello negativo di cui al
giudizio finale espresso dal Direttore dell'Istituto, sostenendo, sotto tale
profilo, che la gravata pronuncia del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio sarebbe stata meritevole di riforma per avere sostanzialmente avallato un
giudizio finale viziato nella sua genesi ed evidenziando che la pronuncia in
questione
risulterebbe, peraltro, irragionevole e contraddittoria.
Tali argomentazione sono state in sostanza condivise nella sentenza del
Consiglio di Stato, di cui ora viene chiesta l'esecuzione, che pur avendo
evidenziato che la valutazione di idoneità al servizio di polizia di cui
all'art. 15 d.P.R. 370 del 2003 rappresenta l'espressione di un giudizio tecnico
discrezionale, il quale (secondo consolidati orientamenti giurisprudenziali) è
censurabile in sede giurisdizionale solo in caso di palesi profili di
incongruità o irragionevolezza, ovvero per rilevanti difetti motivazionali, ha
ritenuto che nella specie sussistessero i denunciati profili di
irragionevolezza, incongruenza e carenza motivazionale nel contestato giudizio
di non idoneità, accogliendo, quindi, in parte qua, il ricorso in appello, con
conseguente annullamento del giudizio predetto e della non ammissione
dell'interessato nel ruolo degli ispettori.
3.2. Ora, in presenza di una siffatta statuizione, l'Amministrazione
dell'interno non poteva fare altro che procedere nuovamente alla formulazione
del giudizio di idoneità, ritenuto illegittimo in sede giurisdizionale per
carenza di motivazione, incongruenza e contraddittorietà, riavviando l'iter
procedimentale, attraverso una nuova convocazione degli organi preposti alle
valutazioni del caso, affinché esprimessero il giudizio richiesto, tenendo
conto, in ogni caso, degli specifici rilievi, dianzi accennati, ritenuti fondati
dal appello Consiglio di Stato.
In altri termini, i competenti organi del Ministero dell'interno, dovendo dare
esecuzione al giudicato nascente dalla sentenza sopra menzionata, avente ad
oggetto l'annullamento del precedente giudizio di inidoneità attitudinale, non
potevano che rinnovare l'intero accertamento del profilo attitudinale
riguardante il si#################### ####################, trattandosi, nel
caso di specie di dare esecuzione al giudicato che imponeva nella sostanza ai
medesimi organi di rinnovare il giudizio di idoneità nei confronti
dell'interessato.
Si è così pervenuti, da parte dell'Amministrazione, ad un nuovo giudizio di non
idoneità dell'interessato al servizio di Polizia, ma questa volta reso con una
articolata ed ampia motivazione da parte del competente Comitato direttivo,
contenuta nel parere espresso nella seduta del 24 novembre 2009, ben diversa nel
suo contesto da quella esternata nel precedente parere posto alla base dei
provvedimenti poi ritenuti illegittimi nella sentenza del Consiglio di Stato
n.4989/2009.
3.3. Pertanto, nel caso in esame è stata data corretta esecuzione alla sentenza
predetta da parte dell'Amministrazione dell'interno, che ha provveduto a
rivalutare la posizione del si#################### ####################,
esprimendo nei confronti del medesimo un giudizio, emendato dai vizi di
legittimità riscontrati nella sentenza emessa dal Giudice di appello, attraverso
un più articolato e puntuale contesto motivazionale.
4. In disparte le considerazioni che precedono, il Collegio deve ritenere
condivisibile la giurisprudenza richiamata nell'odierno ricorso in ordine al
fatto che il giudizio di ottemperanza ha natura mista, di esecuzione e di
cognizione; e ciò in quanto, spesso la regola posta dal giudicato amministrativo
è una regola implicita o incompleta, che spetta al giudice dell'ottemperanza
esplicitare o completare; sicché si è efficacemente parlato del giudizio di
ottemperanza come prosecuzione del giudizio di merito, diretto ad arricchire,
pur rimanendone condizionato, il contenuto vincolante della sentenza
amministrativa e si è ritenuto rientrante, quindi, a pieno titolo, tra i compiti
del Giudice dell'ottemperanza, dare un contenuto concreto all'obbligo
conformativo che discende dalla sentenza, risolvendo i problemi possibili al
riguardo; per cui il giudice amministrativo, in sede di giudizio di
ottemperanza, nella sostanza, può esercitare cumulativamente, ove ne ricorrano i
presupposti, sia poteri sostitutivi che poteri ordinatori e cassatori e può,
conseguentemente, integrare l'originario disposto della sentenza con statuizioni
che ne costituiscono non mera esecuzione, ma attuazione in senso stretto, dando
luogo al cosiddetto giudicato a formazione progressiva (in tal senso, cfr. Cons.
Stato, VI, 16 ottobre 2007, n. 5409).
Tuttavia, pur condividendo le considerazioni ora richiamate, si deve ritenere
che, per quanto riguarda il caso in esame, le stesse, diversamente da quanto
assunto nell'odierno ricorso, non abbiano rilevanza, giacché nella specie non si
rendono necessarie statuizioni analoghe a quella che si potrebbero emettere in
un nuovo giudizio di cognizione.
Infatti, l'Amministrazione nel caso in questione doveva limitarsi, come
accennato, a riesaminare la posizione dell'interessato, procedendo ad un nuovo
giudizio; e ciò ha fatto esprimendo, per l'appunto, una valutazione supportata,
secondo quanto già precisato, da una motivazione più ampia ed approfondita di
quella precedente (posta alla base degli atti impugnati poi ritenuti illegittimi
nella sentenza oggetto di esecuzione) e non si è discostata, quindi,
immotivatamente, nell'ulteriore esame svolto, dal contenuto delle note
informative e delle schede valutative stilate in costanza del corso di
formazione dai docenti delle diverse discipline formative, come invece
riscontrato nella sentenza n.4989/2009 del Consiglio di Stato in accoglimento
delle specifiche censure formulate in tale senso dall'appellante, avendo
sufficientemente indicato le ragioni in base alle quali è stato ritenuto che
l'esito favorevole del corso formativo non poteva nella specie costituire un
elemento
integrativo di valutazione dell'idoneità attitudinale al servizio di Polizia,
alla luce di tutti gli elementi emersi nel corso del giudizio stesso e
specificamente indicati nel parere del Comitato direttivo.
D'altra parte, sull'aspetto specifico ora accennato, deve rilevarsi anche, per
rafforzare la tesi espressa, che il Consiglio di Stato ha già avuto modo di
affermare - con orientamento consolidato (cfr., tra le tante, Cons.Stato, IV, 22
novembre 2004, n. 7608; 10 dicembre 2003, n. 8147; 25 novembre 2003, n. 5227; 5
settembre 2003, n. 4975) - che l'esito favorevole del corso formativo non può
costituire, comunque, elemento integrativo di valutazione dell' idoneità
attitudinale per gli organi a ciò preposti, che ben possono discostarsi da esso,
evidenziandone comunque le ragioni, anche per via della diversa natura delle
prove attitudinali stabilite per l'aspirante al reclutamento e quella delle
attività svolte durante il corso di formazione, ontologicamente differenti e
funzionalmente volte all'accertamento di differenti requisiti.
5. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso in esame deve
essere, in conclusione, respinto.
Sussistono peraltro, giusti motivi, in relazione alla particolarità del caso in
questione, per disporre tra le parti in causa la compensazione integrale delle
spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione VI, respinge il ricorso
per l'esecuzione del giudicato in epigrafe specificato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.