Cons. Stato Sez. VI, Sent., 16-12-2010, n. 9101
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo

1. Con ricorso in appello il si#################### ####################, già nominato allievo viceispettore del ruolo degli ispettori di P.S. in quanto vincitore del concorso pubblico indetto con D.M. 23 novembre 1999 ed avviato alla frequenza del #################### corso per ispettori di Polizia svolto in Nettuno, impugnava la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I ter, 16 luglio 2007 n. 6394, con la quale era stato respinto il gravame dal medesimo proposto, volto essenzialmente all'annullamento del provvedimento disciplinare adottato a suo carico in data 31 maggio 2005 e del successivo provvedimento, comunicato il 6 giugno 2005, con cui i competenti organi del Ministero dell'interno avevano dimesso il ricorrente dal corso per vice ispettori anzidetto ai sensi dell'at. 27quater, comma 1, lettera a), del d.lgs. 28 febbraio 2001, n. 53, non avendo egli conseguito il giudizio di idoneità al servizio di Polizia di cui all'art. 15 del d.m. 4 dicembre 2003, n. 370.

La sentenza con cui, oltre al ricorso, venivano respinti i motivi aggiunti successivamente proposti dall'interessato escludeva, da una parte, quanto alla sanzione disciplinare, che fossero ravvisabili nel caso in esame i dedotti errores in procedendo in ordine all'attività in concreto svolta; dall'altra, quanto al merito, che le valutazioni nella specie svolte dagli organi disciplinari del Ministero intimato fossero meritevoli di censura, anche in considerazione della consistenza obiettiva dei fatti contestati al si#################### ####################; per quanto riguardava il giudizio di non idoneità al servizio in Polizia (e la conseguente dimissione dal corso all'origine dei fatti di causa) l'adito Tribunale amministrativo riteneva, peraltro, non incongruo il giudizio nel complesso fortemente negativo formulato nei confronti dell'odierno appellante ai sensi dell'art. 15 del d.m. 370 del 2003, non potendo deporre in senso contrario la sola circostanza per cui l'allievo viceispettore in questione avesse
riportato risultati piuttosto positivi nell'ambito delle prove di profitto.

A sostegno del gravame in appello il si#################### #################### formulava i seguenti motivi, con riferimento, in particolare, al mancato conseguimento del giudizio di idoneità al servizio in Polizia:

a) violazione del principio del giusto procedimento amministrativo e di imparzialità di cui all'art. 97, Cost.; violazione degli artt. 3, comma 1 e 111, comma 2, Cost. per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15, D.M. n. 370 del 2003; eccesso di potere per sviamento, travisamento ed erronea valutazione di fatti decisivi per il giudizio e per contraddittorietà fra più atti; erroneità per manifesta illogicità ed arbitrarietà, per difetto di istruttoria, per motivazione illogica, contraddittoria, insufficiente ed incongrua; erroneità per omissione di pronuncia sulla violazione e/o falsa applicazione dell'art. 27quater, commi 1 e 3 d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 e sulla violazione dell'art. 69 d.P.R. 335 del 1982; violazione degli artt..da 1 a 7 d.P.R. 20 ottobre 2001, n. 461; b) manifesta illogicità, incongruità e contraddittorietà della motivazione relativamente ai punti b), c) e d); c) erroneità della sentenza sui punti a), b), c) e d) relativi al mancato
conseguimento del giudizio di idoneità al servizio di polizia per difetto di motivazione e per reiterata violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15 d.m. n. 370 del 2003, oltre che per violazione del principio del giusto procedimento ex art. 97, Cost. e per sviamento di potere; d) erroneità della sentenza con riguardo al capo relativo al mancato conseguimento del giudizio di idoneità al servizio di polizia per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15 d.m. n. 370 del 2003, parametro I; omissione di pronuncia sulla violazione e/o falsa applicazione dell'art. 27quater, commi 1 e 3 d.P.R. n. 335 del 1982 e sulla violazione dell'art. 69 d.P.R. n. 335 del 82; violazione dell'art. 38, secondo comma, Cost. e degli artt. da 1 a 7 d.P.R. n. 461 del 2001; eccesso di potere per sviamento; e) erroneità della sentenza sull'ultimo capo relativo al mancato conseguimento del giudizio di idoneità al servizio, con riferimento al periodo di addestramento operativo presso la Questura di
Savona per omessa e/o insufficiente, contraddittoria, illogica motivazione circa fatti decisivi per il giudizio, palesemente travisati; omessa motivazione in relazione al sollevato vizio di accesso di potere per sviamento.

Nel giudizio si costituiva l'Avvocatura generale dello Stato, la quale concludeva per la reiezione del gravame.

2. Con la sentenza n.4989 del 19 agosto 2009, il Consiglio di Stato, Sezione VI, accoglieva il ricorso in appello nella sola parte riguardante il censurato giudizio di non idoneità al servizio di polizia nei confronti dell'interessato e al provvedimento di dimissione del medesimo dal #################### corso per allievi vice ispettori dall'Istituto di Polizia di Nettuno avvenuto in data 6 giugno 2005, con conseguente annullamento del giudizio e del provvedimento anzidetti.

3. Tale sentenza è stata ritualmente notificata al Ministero dell'interno in data 14 settembre 2009 dal si#################### #################### e, in quanto non impugnata, è passata in giudicato.

4. Poiché il Ministero dell'interno- Dipartimento della pubblica sicurezza- Direzione centrale per le risorse umane, con provvedimento 21 gennaio 2010 n.A1/A5, vista la ulteriore nota 25 novembre 2009 n.301.5/17 con la quale il Direttore dell'Istituto per sovrintendenti e di perfezionamento per ispettori della Polizia di Stato aveva proposto la dimissione dal corso dell'allievo vice ispettore #################### #################### per non avere conseguito il giudizio di idoneità al servizio di polizia di cui all'art.15 d.m. 4 dicembre 2003, n.370, ha decretato che il predetto allievo vice ispettore fosse "dimesso dal corso di formazione a decorrere dal 6 giugnio 2005, ai sensi dell'art.27 -quater, comma 1, lettera a) d.P.R. n.335 del 1982, introdotto dal d.lgs. 28 febbraio 2001, n.53", l'odierno ricorrente, con atto notificato al Ministero dell'interno il 27 aprile 2010, ha diffidato formalmente il Ministero stesso a provvedere entro trenta giorni dalla notificazione a dare esatta esecuzione alla sentenza del
Consiglio di Stato n.4989/2009, osservando che tale provvedimento, volto a rinnovare provvedimenti già annullati, in relazione a vizi di legittimità riconosciuti esistenti dalla sentenza n.4989/2009 del Consiglio di Stato, è stato adottato in violazione o elusione del giudicato formatosi con riguardo alla declaratoria di illegittimità circa il giudizio di non idoneità al servizio di polizia che del conseguente provvedimento di dimissione dell'Istituto per sovrintendenti e di perfezionamento per ispettori della polizia di Stato di Nettuno.

Ha evidenziato, peraltro, l'interessato che, avendo superato nel giugno 2006 con successo pure gli esami finali del corso, sussistevano nella specie tutti i presupposti e le condizioni affinché lo stesso "previa ogni più utile declaratoria del caso, ivi compresa una nuova pronuncia in ordine al giudizio di idoneità al servizio di polizia, giuste le motivazioni della sopra richiamata sentenza del Consiglio di Stato, fosse reintegrato in servizio ed immesso nel ruolo degli ispettori", secondo le nuove determinazioni assunte dall'Amministrazione in conformità alla legge ed in esecuzione sostanziale al giudicato di cui sopra, chiedendo, quindi, che, ai sensi dell'art.90, comma 2, r.d. 17 agosto 1907, n.602, il Ministero dell'interno provvedesse, entro trenta giorni dalla notifica dell'atto stesso, alla domandata reintegrazione in servizio e immissione in ruolo dell'interessato.

In relazione a quanto precede, con atto datato 5 maggio 2010, l'intimato Ministero ha fatto presente al si#################### #################### che aveva "già dato piena e integrale esecuzione" alla sentenza del Consiglio di Stato con l'adozione del decreto in data 21 gennaio.2010.

5. L'interessato, quindi, ritenendo inadeguato il contenuto della nota del 5 maggio 2010, ha proposto l'odierno ricorso per l'esecuzione del giudicato, con il quale deduce, in sintesi, che il provvedimento ministeriale datato 21 gennaio 2010 e gli atti connessi (ivi compreso il nuovo giudizio di idoneità al servizio di polizia del si#################### #################### in data 24 novembre 2009), poiché hanno inteso rinnovare provvedimenti già annullati, sono stati adottati in violazione o elusione del giudicato formatosi con riguardo all'annullamento sia del giudizio di non idoneità al servizio di Polizia del 3.6.2005 che del conseguente provvedimento di dimissione dal suddetto Istituto e devono ritenersi, pertanto, nulli in violazione dell'art.21septies l. n.241 del 1990, chiedendo, nelle conclusioni, che sia dichiarato l'inadempimento del Ministero dell'interno in relazione al disposto della sentenza del Consiglio di Stato n.4989/2009 e che siano emanate le determinazioni necessarie per dare esatta
esecuzione alla citata sentenza e, in particolare, ove occorra, procedendo alla nomina di un Commissario ad acta che, provveda, in sostituzione dell'Amministrazione inadempiente, "all'immissione del si#################### #################### #################### nel Ruolo degli Ispettori della Polizia di stato, con decorrenza dal 6 giugno 2005".

A seguito di ciò il Ministero dell'interno, con atto depositato l'11 luglio 2010, ha replicato al ricorso per la mancata esecuzione della cennata sentenza, rilevando, tra l'altro, che, per costante e consolidato orientamento giurisprudenziale, l'emanazione di un nuovo provvedimento sul medesimo rapporto conosciuto e definito con statuizione irrevocabile costituisce esecuzione del giudicato e che la legittimità dell'atto sopravvenuto può essere delibata nell'ambito del giudizio di ottemperanza solo se la nuova determinazione risulti palesemente elusiva delle regole dettate nella sentenza oggetto di esecuzione, concludendo per la legittimità dell'operato dell'Amministrazione, laddove, viste le risultanze fattuali, si è determinata a riformulare il giudizio di non idoneità al servizio di polizia dell'interessato, indicandolo in modo più ampio e preciso rispetto alla precedente determinazione annullata in sede giurisdizionale.

6. La causa, infine, è stata assunta in decisione, nella Camera di consiglio del 28 settembre 2010.
Motivi della decisione

1. Come emerge dagli atti di causa, il si#################### #################### #################### partecipava al concorso a 640 posti di allievo ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, indetto con D.M. 23 novembre 1999, risultando vincitore, per cui veniva ammesso a frequentare il corso di formazione, ai sensi dell'art.27ter d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, introdotto dal d.lgs. 28 febbraio 2001, n. 53, presso l'Istituto per sovrintendenti e di perfezionamento per ispettori della Polizia di Stato di Nettuno; corso al termine del quale il Direttore dello stesso Istituto ne proponeva la dimissione ai sensi dell'art.27quater, comma 1, lett. f) del citato d.P.R. n.335 del 1982 e successive modifiche, sicché il si#################### ####################, con d.m. 6 giugno 2005, veniva formalmente dimesso dal corso sopra menzionato.

Ne conseguiva l'impugnazione, da parte dell'interessato, di quest'ultimo provvedimento, innanzi al T.a.r del Lazio che respingeva il proposto gravame con sentenza n.6394/2007, poi impugnata dall'interessato con ricorso in appello, infine, accolto in parte dal Consiglio di Stato con decisione n.4889/2009 della VI Sezione, passata in giudicato.

2 In relazione alla decisione anzidetta, l'Amministrazione dell'interno ha ritenuto di procedere, ai fini dell'esecuzione del giudicato come sopra formatosi, espletando la seguente attività:

- formulazione di un nuovo parere, espresso attraverso una diversa e più articolata motivazione, da parte del Comitato direttivo, appositamente convocato nella seduta del 24 novembre 2009;

- formulazione, da parte del Direttore dell'Istituto per ispettori di Polizia di Nettuno, sulla base del parere predetto (reso all'unanimità), di un nuovo giudizio sul servizio di Polizia nei confronti del si#################### ####################, risultato nuovamente di "non idoneità";

- emissione del decreto del Capo della Polizia in data 21 gennaio 2010 con il quale il predetto ex allievo vice ispettore veniva dimesso dal corso di formazione a decorrere dal 6 giugno 2005;

- comunicazione della nota in data 5 maggio 2010 con cui l'Amministrazione dell'interno, in risposta all'atto di diffida dell'interessato in data 28 aprile 2010, ha fatto presente di avere dato piena esecuzione alla menzionata sentenza del Consiglio di Stato.

3. Sulla base di quanto ora accennato, ritiene il Collegio che nella specie l'operato del Ministero dell'interno sia immune dai vizi dedotti nel ricorso odierno e che della sentenza del Consiglio di Stato n.4889/2009, in definitiva, sia stata data corretta esecuzione dall'Amministrazione.

3.1. Ed invero, il punto centrale della sentenza predetta di cui l'odierno ricorrente lamenta la mancata esecuzione concerne l'accoglimento da parte dei primi giudici delle censure volte a denunciare l'erroneità ed illegittimità delle determinazioni del Direttore dell'Istituto che aveva espresso nei confronti del si#################### #################### un giudizio complessivo di inidoneità al servizio di Polizia, disponendo la sua dimissione dal corso e la non immissione nel ruolo degli Ispettori.

Al riguardo il ricorrente, nel gravame in appello, aveva lamentato, in particolare, che, nell'esprimere in concreto le proprie determinazioni conclusive, il Direttore dell'Istituto si fosse illegittimamente ed immotivatamente discostato dal contenuto delle note informative e delle schede valutative compilate in costanza del corso di formazione dai docenti delle diverse discipline formative e aveva rilevato nella sostanza che il richiamato giudizio valutativo non avesse tenuto in alcuna considerazione il fatto che dalle menzionate schede valutative emergessero indicazioni tali da delineare un quadro soggettivo complessivo del tutto diverso da quello negativo di cui al giudizio finale espresso dal Direttore dell'Istituto, sostenendo, sotto tale profilo, che la gravata pronuncia del Tribunale amministrativo regionale del Lazio sarebbe stata meritevole di riforma per avere sostanzialmente avallato un giudizio finale viziato nella sua genesi ed evidenziando che la pronuncia in questione
risulterebbe, peraltro, irragionevole e contraddittoria.

Tali argomentazione sono state in sostanza condivise nella sentenza del Consiglio di Stato, di cui ora viene chiesta l'esecuzione, che pur avendo evidenziato che la valutazione di idoneità al servizio di polizia di cui all'art. 15 d.P.R. 370 del 2003 rappresenta l'espressione di un giudizio tecnico discrezionale, il quale (secondo consolidati orientamenti giurisprudenziali) è censurabile in sede giurisdizionale solo in caso di palesi profili di incongruità o irragionevolezza, ovvero per rilevanti difetti motivazionali, ha ritenuto che nella specie sussistessero i denunciati profili di irragionevolezza, incongruenza e carenza motivazionale nel contestato giudizio di non idoneità, accogliendo, quindi, in parte qua, il ricorso in appello, con conseguente annullamento del giudizio predetto e della non ammissione dell'interessato nel ruolo degli ispettori.

3.2. Ora, in presenza di una siffatta statuizione, l'Amministrazione dell'interno non poteva fare altro che procedere nuovamente alla formulazione del giudizio di idoneità, ritenuto illegittimo in sede giurisdizionale per carenza di motivazione, incongruenza e contraddittorietà, riavviando l'iter procedimentale, attraverso una nuova convocazione degli organi preposti alle valutazioni del caso, affinché esprimessero il giudizio richiesto, tenendo conto, in ogni caso, degli specifici rilievi, dianzi accennati, ritenuti fondati dal appello Consiglio di Stato.

In altri termini, i competenti organi del Ministero dell'interno, dovendo dare esecuzione al giudicato nascente dalla sentenza sopra menzionata, avente ad oggetto l'annullamento del precedente giudizio di inidoneità attitudinale, non potevano che rinnovare l'intero accertamento del profilo attitudinale riguardante il si#################### ####################, trattandosi, nel caso di specie di dare esecuzione al giudicato che imponeva nella sostanza ai medesimi organi di rinnovare il giudizio di idoneità nei confronti dell'interessato.

Si è così pervenuti, da parte dell'Amministrazione, ad un nuovo giudizio di non idoneità dell'interessato al servizio di Polizia, ma questa volta reso con una articolata ed ampia motivazione da parte del competente Comitato direttivo, contenuta nel parere espresso nella seduta del 24 novembre 2009, ben diversa nel suo contesto da quella esternata nel precedente parere posto alla base dei provvedimenti poi ritenuti illegittimi nella sentenza del Consiglio di Stato n.4989/2009.

3.3. Pertanto, nel caso in esame è stata data corretta esecuzione alla sentenza predetta da parte dell'Amministrazione dell'interno, che ha provveduto a rivalutare la posizione del si#################### ####################, esprimendo nei confronti del medesimo un giudizio, emendato dai vizi di legittimità riscontrati nella sentenza emessa dal Giudice di appello, attraverso un più articolato e puntuale contesto motivazionale.

4. In disparte le considerazioni che precedono, il Collegio deve ritenere condivisibile la giurisprudenza richiamata nell'odierno ricorso in ordine al fatto che il giudizio di ottemperanza ha natura mista, di esecuzione e di cognizione; e ciò in quanto, spesso la regola posta dal giudicato amministrativo è una regola implicita o incompleta, che spetta al giudice dell'ottemperanza esplicitare o completare; sicché si è efficacemente parlato del giudizio di ottemperanza come prosecuzione del giudizio di merito, diretto ad arricchire, pur rimanendone condizionato, il contenuto vincolante della sentenza amministrativa e si è ritenuto rientrante, quindi, a pieno titolo, tra i compiti del Giudice dell'ottemperanza, dare un contenuto concreto all'obbligo conformativo che discende dalla sentenza, risolvendo i problemi possibili al riguardo; per cui il giudice amministrativo, in sede di giudizio di ottemperanza, nella sostanza, può esercitare cumulativamente, ove ne ricorrano i
presupposti, sia poteri sostitutivi che poteri ordinatori e cassatori e può, conseguentemente, integrare l'originario disposto della sentenza con statuizioni che ne costituiscono non mera esecuzione, ma attuazione in senso stretto, dando luogo al cosiddetto giudicato a formazione progressiva (in tal senso, cfr. Cons. Stato, VI, 16 ottobre 2007, n. 5409).

Tuttavia, pur condividendo le considerazioni ora richiamate, si deve ritenere che, per quanto riguarda il caso in esame, le stesse, diversamente da quanto assunto nell'odierno ricorso, non abbiano rilevanza, giacché nella specie non si rendono necessarie statuizioni analoghe a quella che si potrebbero emettere in un nuovo giudizio di cognizione.

Infatti, l'Amministrazione nel caso in questione doveva limitarsi, come accennato, a riesaminare la posizione dell'interessato, procedendo ad un nuovo giudizio; e ciò ha fatto esprimendo, per l'appunto, una valutazione supportata, secondo quanto già precisato, da una motivazione più ampia ed approfondita di quella precedente (posta alla base degli atti impugnati poi ritenuti illegittimi nella sentenza oggetto di esecuzione) e non si è discostata, quindi, immotivatamente, nell'ulteriore esame svolto, dal contenuto delle note informative e delle schede valutative stilate in costanza del corso di formazione dai docenti delle diverse discipline formative, come invece riscontrato nella sentenza n.4989/2009 del Consiglio di Stato in accoglimento delle specifiche censure formulate in tale senso dall'appellante, avendo sufficientemente indicato le ragioni in base alle quali è stato ritenuto che l'esito favorevole del corso formativo non poteva nella specie costituire un elemento
integrativo di valutazione dell'idoneità attitudinale al servizio di Polizia, alla luce di tutti gli elementi emersi nel corso del giudizio stesso e specificamente indicati nel parere del Comitato direttivo.

D'altra parte, sull'aspetto specifico ora accennato, deve rilevarsi anche, per rafforzare la tesi espressa, che il Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare - con orientamento consolidato (cfr., tra le tante, Cons.Stato, IV, 22 novembre 2004, n. 7608; 10 dicembre 2003, n. 8147; 25 novembre 2003, n. 5227; 5 settembre 2003, n. 4975) - che l'esito favorevole del corso formativo non può costituire, comunque, elemento integrativo di valutazione dell' idoneità attitudinale per gli organi a ciò preposti, che ben possono discostarsi da esso, evidenziandone comunque le ragioni, anche per via della diversa natura delle prove attitudinali stabilite per l'aspirante al reclutamento e quella delle attività svolte durante il corso di formazione, ontologicamente differenti e funzionalmente volte all'accertamento di differenti requisiti.

5. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso in esame deve essere, in conclusione, respinto.

Sussistono peraltro, giusti motivi, in relazione alla particolarità del caso in questione, per disporre tra le parti in causa la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione VI, respinge il ricorso per l'esecuzione del giudicato in epigrafe specificato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.