Tutela della salute - Inquinamento acustico
INQUINAMENTO
QUIETE PUBBLICA E PRIVATA (DISTURBO DELLA)
Cons. Stato Sez. V, 10 febbraio 2010, n. 670
La circostanza che solo con la legge n. 447/1995 (legge quadro sull'inquinamento
acustico) il legislatore abbia disciplinato il fenomeno dell'inquinamento
acustico derivante dall'esercizio di una infrastruttura autostradale, non viete
che precedentemente non potesse essere ammessa la tutela della salute derivante
da tale fonte di rumore.
Cons. Stato Sez. V, 10-02-2010, n. 670
N. 00670/2010 REG.DEC.
N. 05904/1998 begin_of_the_skype_highlighting 05904/1998
end_of_the_skype_highlighting REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5904 del 1998,
proposto da:
S.P.A. AUTOCAMIONALE DELLA ####################, in persona del legale
rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. -
contro
COMUNE DI PODENZANA, in persona del sindaco in carica, non costituito in
giudizio;
per la riforma
della sentenza del TAR TOSCANA - FIRENZE :Sezione II n. 00818/1997, resa tra le
parti, concernente INTERVENTI PER ABBATTIMENTO DEI RUMORI SU TRATTO AUTOSTRADA.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 novembre 2009 il consigliere Carlo
Saltelli e uditi per l’appellante l’avvocato Chierroni;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il Sindaco del Comune di Podenzana, con provvedimento prot. 2312 del 4 luglio
1995 ordinava, ai sensi della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e dell’articolo 36
della legge 8 giugno 1990, n. 142, alla società Autocamionale della
#################### S.p.A., concessionaria dell’A.N.AS. per la costruzione,
manutenzione e gestione dell’autostrada A/15 Parma – La Spezia, di installare
barriere fonoassorbenti nei tratti dell’Autostrada A/15 interessanti il
territorio comunale, indicati in rosso nella planimetria allegata al
provvedimento, e di asfaltarli, utilizzando composti atti a ridurre il livello
di rumorosità causato dal traffico veicolare: ciò in quanto, a seguito degli
esposti di alcuni cittadini (abitanti nelle località di Bagni e Villargentina o
Cà del Bosco di Podenzana) e dei conseguenti rilievi effettuati dall’Unità
Sanitaria Locale n. 1° Lunigiana, era emersa la violazione dei limiti di
rumorosità (di 55 d.b.a. diurno e 45 d.b.a. notturno) stabiliti dalla
zonizzazione
effettuata dal comune ai sensi del D.P.C.M. 1° marzo 1991 e dalle linee guida
della Regione Toscana (di cui alla decisione n. 488 del 25 gennaio 1993), con
conseguente pregiudizio della salute per l’elevato inquinamento acustico.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. II, con la sentenza
n. 818 del 17 dicembre 1997, respingeva il ricorso proposto dalla società
Autocamionale della #################### S.p.A., ritenendo l’impugnata ordinanza
sindacale immune dai vizi denunziati, incentrati sulla violazione di legge con
riferimento agli artt. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, 38 della legge 8
giugno 1990, n. 142, e 23 della Costituzione; sull’eccesso di potere per difetto
di motivazione sui presupposti del provvedimento e per la erroneità del
presupposto per inapplicabilità al caso degli standards fissati alla stregua del
D.P.C.M. 1.3.1991, oltre che per difetto di istruttoria, con conseguente
illogicità e difetto di funzionalità.
Con atto di appello notificato il 16 giugno 1998, la società Autocamionale della
#################### S.p.A. chiedeva la riforma della predetta sentenza,
lamentandone la erroneità alla stregua di tre motivi di gravame, con i quali
venivano sostanzialmente riproposte le censure sollevate in primo grado, secondo
l’appellante, malamente apprezzate ed inopinatamente respinte, con motivazione
carente, contraddittoria, illogica e non condivisibile.
Il Comune di Podenzana, al quale il gravame veniva ritualmente e tempestivamente
notificato, non si costituiva in giudizio.
Con ordinanza n. 1431 del 28 luglio 1998 veniva accolta l’istanza cautelare di
sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, ai fini del riesame del
provvedimento impugnato alla luce delle nuove disposizioni dettate dalla legge
26 ottobre 1995, n. 447.
Il ricorso veniva discusso all’udienza del 17 novembre 2009, ed il collegio se
ne riservava la decisione.
DIRITTO
I. I motivi di appello, che per la loro intima connessione possono essere
esaminati congiuntamente, sono infondati e devono essere respinti.
I.1. Occorre premettere che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale,
la potestà del sindaco di adottare, quale ufficiale di Governo, provvedimenti
contingibili ed urgenti è strettamente finalizzata a prevenire ed eliminare
gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini: il potere di urgenza
può essere esercitato infatti solo per affrontare situazioni di carattere
eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica
incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati
dall'ordinamento giuridico (Cons. Stato, IV, 24 marzo 2006, n. 1537) e
unicamente in presenza di un preventivo e puntuale accertamento della
situazione, che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni (Cons.
Stato, sez. VI, 05 settembre 2005, n. 4525).
Sebbene gli anzidetti presupposti non ricorrano allorquando il sindaco possa
fronteggiare o prevenire la situazione attraverso l’uso dei normali strumenti
apprestati dall'ordinamento (V, 11 dicembre 2007, n. 6366), è stato tuttavia pre####################to
che ai fini della legittimità dell’ordinanza contingibile è necessario e
sufficiente la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè il rischio concreto
di un danno grave ed imminente per la salute, a nulla rilevando che la
situazione di pericolo fosse nota da tempo (C.d.S., sez. IV, 25 settembre 2006,
n. 5639; sez. V, 28 marzo 2008, n. 1322), aggiungendosi poi che con i
provvedimenti in esame non solo può porsi rimedio ai danni già verificatisi, ma
si possono anche prevenire possibili danni futuri (C.d.S., sez. V, 7 aprile
2003, n. 1831).
Quanto al profilo della contingibilità, la giurisprudenza ha osservato che
l'intervento disposto con l’ordinanza sindacale non deve avere necessariamente
il carattere della provvisorietà, giacché il suo connotato peculiare è
l'adeguatezza della misura a far fronte alla situazione determinata dall'evento
straordinario, il che non rende possibile la fissazione astratta di un rigido
parametro di valutazione, imponendo invece la valutazione in concreto della
soluzione adottata in ragione della natura del rischio da fronteggiare (C.d.S.,
sez. V, 9 febbraio 2001, n. 580; sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4402; 16 ottobre
2003, n. 6168).
I.2. Ciò premesso, la Sezione è dell’avviso che, diversamente da quanto
sostenuto dalla società appellante, correttamente il sindaco del Comune di
Podenzana abbia emanato l’ordinanza n. 7 del 4 luglio 1995, sussistendone i
presupposti dell’urgenza di provvedere e della contingibilità, a tutela della
salute pubblica, con specifico riguardo all’inquinamento acustico derivante
dall’esercizio dell’autostrada.
I.2.1. Innanzitutto non è revocabile in dubbio che, indipendentemente
dall’occasione che ha sollecitato i poteri di istruttoria e di verifica della
situazione di nocumento alla salute pubblica (occasione che, come si ricava
dalla motivazione del provvedimento impugnata, è stata determinata dagli esposti
di alcuni cittadini), l’esistenza di una effettiva situazione di inquinamento
acustico è stata accertata attraverso vari rilievi fonometrici effettuati dal
Servizio Igiene e Prevenzione dell’Unità Sanitaria Locale n. 1 della Lunigiana,
da cui è emersa la violazione dei limiti di 55 d.b.a. diurno e di 45 d.b.a.
notturno, stabilito dalla zonizzazione effettuata dall’amministrazione comunale
ai sensi del D.P.C.M. 1° marzo 1991 e dalle linee giuda regionali (di cui alla
decisione n. 488 del 25 gennaio 1993).
I risultati di tali rilievi, della cui correttezza non è dato ragionevolmente
dubitare, provenendo da una competente struttura pubblica, non sono stati,
peraltro, neppure contestati dalla società appellante, la quale, invero, ha
opposto l’inapplicabilità al caso di specie della normativa di cui al richiamato
D.P.C.M. 1° marzo 1991, adducendo che i limiti ivi indicati riguardavano le
“sorgenti sonore fisse”, tra cui non potevano collocarsi le autostrade, che di
per sé non erano fonti di rumore (quest’ultimo provenendo in realtà dagli
automezzi che transitavano sull’autostrada), tant’è che solo con legge 26
ottobre 1995, n. 447 (cioè successivamente all’adozione del provvedimento
contestato), era stata puntualmente disciplinata la delicata tematica della
tutela dal rumore proveniente anche dalle infrastrutture autostradali
(escludendo, tra l’altro, espressamente per esse l’applicabilità del citato
D.P.C.M. 1° marzo 1991).
La suggestiva argomentazione non è tuttavia meritevole di favorevole
considerazione.
La circostanza che solo con la legge 26 ottobre 1995, n. 447 (Legge quadro
sull’inquinamento acustico) il legislatore abbia puntualmente disciplinato anche
il fenomeno dell’inquinamento acustico derivante dall’esercizio di una
infrastruttura autostradale, collocando espressamente tra le sorgenti sonore
fisse proprio le infrastrutture stradali, non costituisce alcun ragionevole
prova del fatto che precedentemente non potesse essere ammessa la tutela della
salute dall’inquinamento acustico derivante dall’esercizio di una infrastruttura
stradale: una simile conclusione sarebbe invero irragionevole ed inammissibile,
perché in stridente ed insanabile contrasto con la previsione costituzionale
della tutela della salute.
In realtà deve ragionevolmente sostenersi che con la nuova normativa il
legislatore, prendendo atto del rilievo assunto dal fenomeno dell’inquinamento
acustico e della necessità di apprestare le più opportune misure di tutela,
anche di natura preventiva, abbia inteso colmare le lacune della precedente
normativa, inserendo espressamente nell’ambito delle “sorgenti sonore fisse”
anche le infrastrutture stradali, così, per un verso, eliminando ogni problema
interpretativo per il futuro, ma contemporaneamente dando sostanzialmente atto
della correttezza della interpretazione estensiva della stessa espressione,
contenuta nell’articolo 6 del D.P.C.M. 1° marzo 1991, come comprensiva anche
delle infrastrutture autostradali: ciò del resto conformemente alle stesse
finalità del ricordato D.P.C.M. che significativamente aveva ad oggetto “Limiti
massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e negli ambienti
esterni”.
Né alcun rilievo ai fini della legittimità del provvedimento impugnato assume la
sentenza della Corte Costituzionale n. 517 del 30 dicembre 1991.
Occupandosi proprio della legittimità del D.P.C.M. 1° marzo 1991, la Corte ha
dichiarato, per un verso, spettare allo Stato di adottare, con apposito decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri, proprio le disposizioni contenute
negli articoli 1, quarto comma, 2, 3, primo comma, prima proposizione, e, per
altro verso, non spettare allo Stato di adottare, con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, in mancanza di apposita copertura legislativa, le
disposizioni contenute nell’art. 3, primo comma, seconda e terza proposizione,
nonché dagli artt. 4 e 5, annullandole.
Sennonchè tale annullamento non ha travolto né l’articolo 2 (secondo cui, per
quanto qui interessa – comma 1 -“ai fini della determinazione dei limiti massimi
dei livelli sonori equivalenti, i comuni adottano la classificazione in zone
riportata nella tabella 1. I limiti massimi dei livelli sonori equivalenti,
fissati in relazione alla diversa destinazione d’uso nel territorio, sono
indicati nella tabella 2”), né l’articolo 6 che fissa i limiti di accettabilità
per le sorgenti sonore, nell’attesa della suddivisione del territorio comunale
nelle zone di cui alla tabella 1, potendo pertanto escludersi qualsiasi vizio di
legittimità del provvedimento impugnato derivante dall’avvenuta zonizzazione del
Comune, laddove l’eventuale illegittimità delle linee guida regionali non è di
per sé idonea e sufficiente a travolgere l’intero provvedimento: ciò in omaggio
al principio della nullità parziale (vitiatur, sed non vitiat) e della
conservazione degli atti
giuridici, anche senza tale presupposto il provvedimento essendo del tutto
idoneo e capace di conseguire gli effetti suoi propri.
L’accertata esistenza della situazione di pericolo per la salute pubblica a
causa dell’inquinamento acustico derivante dall’esercizio dell’autostrada
integrava sicuramente il presupposto dell’urgenza di provvedere.
I.2.2. Con riguardo al presupposto della contigibilità, la Sezione deve rilevare
che la società appellante non ha contestato né che il Sindaco poteva adottare
rimedi diversi da quelli concretamente indicati nell’ordinanza impugnata
(installazione di barriere fonoassorbenti e asfaltatura dei tratti autostradali
interessanti il comune di Podenzana), né che gli stessi fossero inadatti allo
scopo perseguiti, limitandosi ad eccepire, per un verso, di non poter eseguire
gli interventi in ragione della sua qualità di concessionaria dell’A.N.A.S., a
suo dire unico soggetto legittimato ad autorizzare l’esecuzione dei predetti
interventi, e, per altro verso, che l’inquinamento acustico non proveniva
neppure direttamente o esclusivamente dall’esercizio dell’infrastrutturale
autostradale.
Anche tali argomentazioni non sono idonee a fondare un giudizio di illegittimità
del provvedimento impugnato.
E’ sufficiente al riguardo rilevare innanzitutto che le problematiche attinenti
ai rapporti concessori tra la società appellante, quale concessionaria
dell’autostrada A/15, e l’A.N.A.S. circa i tempi, le modalità e, soprattutto, la
eventuale ripartizione dell’onere finanziario, per l’esecuzione delle opere
idonee ad eliminare, prevenire o quanto meno a limitare i danni alla salute
pubblica derivanti dall’inquinamento acustico per l’esercizio dell’autostrada
sono assolutamente irrilevanti, non potendo ammettersi che la tutela della
salute pubblica possa essere in qualche modo limitata da questioni di carattere
economico – finanziario; tanto più che, come si è avuto modo di rilevare che non
è stata provata l’erroneità degli accertamenti compiuti dall’U.S.L. n. 1
Lunigiana e non è stata neppure dedotta la eventuale inidoneità delle misure
individuate nell’ordinanza sindacale. Comunque è propria della natura
contigibile ed urgente della ordinanza che
siano destinatari di essa non solo e non tanto i titolari dei diritti sule cose
oggetto del’ordinanza, quanto coloro che si trovino nelle miglio cose per
intervenire ai fine di porre rimedio al pericolo evidenziato. Nel caso di
specie, quindi, legittimamente la ordinanza è stata diretta al gestore
del’autostrada e non al titolare, salvo il diritto di rivalsa per il costo degli
interventi operati.
La circostanza poi che la fonte dell’accertato inquinamento acustico non sarebbe
ricollegabile soltanto all’esercizio della infrastruttura autostradale, ma anche
alla vicina strada comunale, così come ha affermato il consulente di parte
appellante in un’apposita relazione, non inficia il provvedimento impugnato, sia
perché non esclude che le fonti di rumore provengano anche dell’infrastruttura
stradale, sia perché è più che ragionevole ritenere che, secondo l’id quod
plerumque accidit, la maggior parte della rumorosità provenga proprio
dall’infrastruttura autostradale, così che la sua diminuzione è idonea ad
evitare il superamento dei limiti di tollerabilità.
E’ appena il caso di rilevare che sono del tutto inaccettabili le osservazioni
contenute nella ricordata relazione di parte circa i rischi che deriverebbero
dall’installazione delle barriere antirumore per la loro possibile caduta,
essendo del tutto evidente che tale rischio attiene non alla misura ritenuta dal
sindaco idonea ad eliminare l’inquinamento acustico, quanto piuttosto alla sua
materiale sistemazione che deve avvenire nel rispetto delle norme tecniche e
delle ordinarie misure di sicurezza, per evitare danni o pericolo di danni a
persone o cose.
II. Alla stregua di tali osservazioni l’appello deve essere respinto.
Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente grado di giudizio, stante
la mancata costituzione della parte appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quinta, definitivamente
pronunciando sull’appello proposto dalla società Autocamionale della
#################### S.p.A. avverso la sentenza del tribunale amministrativo
regionale per la Toscana, sez. II, n. 818 del 17 dicembre 1997, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2009 con
l'intervento dei Signori:
Stenio Riccio, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere
Filoreto D'Agostino, Consigliere
Aniello Cerreto, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione