Circ. 7-8-2007 n. 30
Conferimento della qualifica di ausiliari del
traffico ai lavoratori socialmente utili ed ai lavoratori di pubblica
utilità in servizio presso Enti locali - Quesito.
Emanata dal
Ministero dell'interno, Dipartimento per gli affari interni e
territoriali, Direzione centrale per l'amministrazione generale e per
gli uffici territoriali del governo.
Circ. 7 agosto 2007, n. 30 (1).
Conferimento della qualifica di ausiliari del traffico ai lavoratori
socialmente utili ed ai lavoratori di pubblica utilità in servizio
presso Enti locali - Quesito.
(1) Emanata dal Ministero dell'interno, Dipartimento per gli affari
interni e territoriali, Direzione centrale per l'amministrazione
generale e per gli uffici territoriali del governo.
Ai
Prefetti della Repubblica
Loro sedi
Al
Commissario
del Governo per la Provincia di Trento
Trento
Al
Commissario
del Governo per la Provincia di Bolzano
Bolzano
Al
Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta
Aosta
e,
p. c.
Al
Dipartimento della pubblica sicurezza
Direzione
centrale della Polizia stradale, ferroviaria, di frontiera e postale
Sede
È stato chiesto, da parte di alcune Prefetture, di conoscere l'avviso
dello scrivente Ministero in ordine alla legittimità del conferimento
della qualifica di "ausiliario del traffico" a favore dei lavoratori
socialmente utili o di pubblica utilità in servizio presso gli Enti
Locali.
Al riguardo, si reputa opportuno svolgere le osservazioni che
seguono.
Come è noto, l'art. 17, comma 132, legge 15 maggio 1997, n.
127 ha attribuito ai Comuni la possibilità di conferire, con
provvedimento del Sindaco, funzioni di prevenzione ed accertamento
delle infrazioni in materia di sosta ai dipendenti comunali od ai
dipendenti delle società di gestione dei parcheggi, entro i confini
delle aree oggetto di concessione. La stessa norma dispone che la
procedura sanzionatoria e l'organizzazione del servizio sono di
competenza degli uffici o comandi a ciò preposti mentre i gestori
possono esercitare tutte le azioni necessarie al recupero delle
evasioni tariffarie e dei mancati pagamenti.
Ai sensi del comma
successivo della legge sopra citata, le stesse funzioni sono conferite
al personale ispettivo delle aziende esercenti il trasporto pubblico di
persone, il quale può anche svolgere funzioni di prevenzione e
accertamento in materia di circolazione e sosta sulle corsie di
trasporto pubblico.
Dall'esame della normativa, come pure è stato
anche evidenziato da questo Ministero - Dipartimento della Pubblica
Sicurezza, con Circolare 25 settembre 1997, n. 300/A/26467/110/26,
emerge che il legislatore ha inteso conferire agli ausiliari del
traffico, in un'ottica di estrema semplificazione dell'attività
amministrativa, il potere di prevenire ed accertare infrazioni al
Codice della Strada in alcune ipotesi tassative.
Una prima ipotesi è
costituita, in particolare, dalla sosta di autoveicoli nelle aree
soggette a concessione di parcheggio, in ordine alla quale le funzioni
di cui trattasi possono essere svolte dagli stessi dipendenti della
società concessionaria, limitatamente alle infrazioni - concernenti la
sosta - commesse all'interno delle aree di parcheggio (si pensi
all'omesso pagamento del corrispettivo per il parcheggio od al
superamento dei limiti temporali imposti all'utente in relazione
all'importo pagato).
Una seconda ipotesi, concernente la sosta
nell'ambito del territorio del Comune, attribuisce le funzioni di
prevenzione ed accertamento delle relative infrazioni ai dipendenti
comunali.
Una terza ipotesi si riferisce, infine, agli ispettori delle
aziende di trasporto pubblico urbano, ai quali è conferito il controllo
della sosta non solo sulle corsie riservate ai mezzi pubblici di
trasporto ma anche nell'intero territorio comunale.
L'art. 68 legge 23
dicembre 1999, n. 488 ha interpretato l'art. 17, commi 132 e 133, legge
15 maggio 1997, n. 127 nel senso che il conferimento delle funzioni di
prevenzione ed accertamento delle violazioni ivi previste deve
reputarsi comprensivo dei poteri di contestazione immediata delle
infrazioni al Codice della Strada e di sottoscrizione del relativo
verbale, al quale è espressamente attribuito il valore proprio
dell'atto pubblico (efficacia di piena prova fino a querela di falso).
Il citato articolo ha circoscritto, inoltre, con decorrenza 1° gennaio
2000, lo svolgimento delle funzioni in questione al personale,
appartenente alle categorie sopra indicate, nominativamente designato
dal Sindaco, previo accertamento dell'assenza di precedenti o di
pendenze penali, cui può essere conferito, inoltre, il potere di
ordinare la rimozione dei veicoli nei casi stabiliti dal Codice della
Strada.
Tali soggetti (dipendenti da società concessionarie dei
servizi di parcheggio, dipendenti comunali, ispettori delle aziende di
trasporto pubblico urbano) sono, in ogni caso, legati alla Pubblica
Amministrazione da un sottostante rapporto giuridico con il Comune o
con la società che, sulla base della concessione rilasciata dallo
stesso Ente, gestisce il servizio pubblico.
Al fine di inquadrare la
natura giuridica dell'attività esercitata dagli ausiliari del traffico,
la Corte Costituzionale - con ordinanza 21 maggio2001, n. 157 - si è
servita dell'istituto dell'esercizio privato di pubbliche funzioni.
Tale espressione è utilizzata, di solito, per definire il fenomeno
giuridico in virtù del quale lo svolgimento di funzioni pubbliche può
essere conferito a soggetti privati, i quali tuttavia agiscono nomine
proprio (non si tratta, cioè, di organi della P.A.). Il fenomeno trae
origine dal postulato, evidenziato dalla stessa Corte, secondo cui la
Pubblica Amministrazione non deve necessariamente svolgere le proprie
funzioni mediante l'utilizzo del modulo tradizionale del rapporto
stabile di servizio (si pensi al rapporto di pubblico impiego) ma anche
attraverso l'instaurazione di una rapporto diverso, «anche meramente
onorario o volontaristico o di mero servizio o di obbligo ovvero di
utilizzazione, anche non esclusiva, sulla base di previsione e di
requisiti fissati dalla legge».
Il titolo dell'esercizio privato di
pubbliche funzioni è costituito, secondo i casi, dalla legge (si pensi
alla possibilità attribuita al cittadino di arrestare il reo che sia
stato colto in flagranza di reato), da un atto di concessione della
Pubblica Amministrazione (si pensi al concessionario del servizio di
riscossione delle imposte) ed, anche, da un atto volontario di
assunzione da parte del soggetto privato (si pensi all'esercizio delle
azioni popolari). Quello che, in ogni caso, rileva ai fini della
configurabilità del fenomeno è che l'attribuzione delle funzioni sia
esplicita. In tutte le ipotesi considerate, il soggetto riveste la
qualifica di pubblico ufficiale, e ciò a prescindere dalla sua stabile
appartenenza alla Pubblica Amministrazione.
I lavori socialmente utili
sono nati nei primi anni'90 per utilizzare i lavoratori espulsi dalle
medie e grandi imprese ai quali veniva erogata la Cassa Integrazione
Guadagni Straordinaria dalle casse dello Stato. Si decise quindi di
adibire tali lavoratori ad attività rivolte alla collettività presso i
Comuni di residenza, utilizzandone le professionalità e capacità
lavorative; in seguito, i lavori socialmente utili sono stati estesi
anche ai lavoratori in mobilità ed ai disoccupati di lunga durata. La
categoria dei lavoratori di pubblica utilità (LPU) rientra in quella
dei lavoratori socialmente utili (LSU). Secondo il D.Lgs. n. 468 del
1997, i progetti di lavori di pubblica utilità debbono rientrare nei
settori della cura della persona, dell'ambiente, del territorio e della
natura, dello sviluppo rurale, montano e dell'acquacoltura; nei settori
del recupero e della riqualificazione degli spazi urbani e dei beni
culturali.
Ai sensi dell'art. 8, comma 1, D.Lgs. 1 dicembre 1997, n.
468, l'utilizzazione di lavoratori socialmente utili non determina
l'instaurazione di un rapporto di lavoro e non comporta la sospensione
e la cancellazione dalle liste di collocamento o dalle liste di
mobilità. Con sentenza del 15 marzo 2007, n. 1253, la Sezione VI del
Consiglio di Stato ha chiarito che le caratteristiche dei lavori
socialmente utili - della cui categoria sono parte anche i lavori di
pubblica utilità - non ne consentono la qualificazione come rapporto di
impiego, "e ciò per la considerazione che il rapporto dei lavoratori
socialmente utili trae origine da motivi assistenziali (rientrando nel
quadro dei c.d. ammortizzatori sociali); riguarda un impegno lavorativo
certamente precario; non comporta la cancellazione dalle liste di
collocamento; presenta caratteri del tutto peculiari quali
l'occupazione per non più di ottanta ore mensili, il compenso orario
uguale per tutti (sostitutivo della indennità di disoccupazione)
versato dallo Stato e non dal datore di lavoro, la limitazione delle
assicurazioni obbligatorie solo a quelle contro gli infortuni e le
malattie professionali. (in tal senso Cons. St. VI, 10.3.2003, n. 1301-
1307; 18.3.2003, n. 1424; 17.9.2003, n. 5278; 31.8.2004 n. 5726)".
Da
quanto sopra esposto consegue, a parere dello scrivente Ministero,
l'impossibilità di conferire le funzioni di ausiliario del traffico e
della sosta a soggetti che siano impegnati in lavori socialmente utili,
dal momento che sia l'art. 12 D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 che l'art.
17, commi 132 e 133, legge 15 maggio 1997, n. 127, individuano
categorie di soggetti dipendenti di Pubbliche Amministrazioni, enti ed
aziende preposte ai servizi di polizia stradale. La figura giuridica
del lavoratore dipendente - sia pure a tempo determinato - si
sostanzia, infatti, in una persona che presta il proprio lavoro alle
dipendenze di un datore di lavoro con rapporto di lavoro subordinato,
qualità non posseduta, come si è già rilevato, da coloro che sono
impegnati in lavori socialmente utili.
Si pregano le SS.LL. di voler
tener conto delle enunciazioni esplicative sopra formulate e si resta a
disposizione per ogni eventuale, ulteriore chiarimento.
Il Direttore
centrale
Penta
D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285
D.Lgs. 1 dicembre 1997, n. 468
L. 15
maggio 1997, n. 127