Subject: Il Sistema di Gestione per la sa
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Date: Mon, 11 Jan 2010 06:30:32 +0100

Il Sistema di Gestione per la salute e la Sicurezza dei Lavoratori e la sua integrazione con gli aspetti produttivi ed ambientali

di Alberto Andreani

Si parla molto oggi di Sistemi di Gestione per la Salute e Sicurezza dei lavoratori, forse anche a sproposito e comunque non sempre con cognizione di causa.

Ed io credo sia lecito porsi una domanda: perché mai implementare un Sistema, se già rispettiamo le norme cogenti, che abbiamo sempre definito “sistemiche” in contrapposizione a quelle degli anni ’50?

In effetti, dal 1994 ad oggi nella legislazione che riguarda i rischi lavorativi c’è stata una profonda rivoluzione!

La Comunità Europea a partire dai primi anni '90 ha emanato in materia di sicurezza sul lavoro nuove direttive fondamentali.

In Italia la rivoluzione inizia con il recepimento delle prime sette direttive a opera del d.lgs. 626/94 e dell'ottava ad opera del d.lgs. 494/96 sui cantieri temporanei o mobili.

La notizia in sé non è certo nuova ma forse non sempre si è capito che le otto direttive non sono avulse le une rispetto alle altre, ma fanno parte di un "sistema" e la novità normativa sta proprio nel carattere sistematico dei due decreti.

Conseguenza di ciò è l'obbligo, che vige per ogni luogo di lavoro, di adottare un vero e proprio sistema:

di misure cautelative e

di presidii antinfortunistici.

Anche prima della 626 e della 494 vi erano leggi in materia di sicurezza (i decreti degli anni '50), che dettavano una serie di norme assai dettagliate per i vari rischi che si incontrano nelle attività lavorative, ma gli obblighi che da derivavano da queste norme si caratterizzavano come precetti di carattere frammentario ed erano avulsi cioè dal contesto dell’azienda o del cantiere considerati nella loro interezza e la sicurezza si basava soprattutto sulla segregazione delle macchine, piuttosto che sul loro corretto utilizzo.

Al contrario, i decreti 626/94 e 494/96 inaugurano un vero e proprio "sistema" di norme il cui centro è l'organizzazione complessiva del lavoro, con modalità:

rigidamente predeterminate e

definite attraverso l'adozione di "procedure" obbligatorie.

In questa cornice fortemente sistemica i due decreti legislativi 626 e 494 presentano importanti analogie la prima delle quali è la centralità del:

datore di lavoro nella aziende fisse e del

committente nei cantieri temporanei o mobili.

Si sancisce, per la prima volta, l'indelegabilità di alcuni compiti, imponendo al datore di lavoro di farsi carico personalmente:

della valutazione dei rischi e della redazione del relativo documento (che non dobbiamo dimenticare, prevede al proprio interno la programmazione delle misure ritenute opportune per il miglioramento nel tempo dei livelli di sicurezza) e

della nomina del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione.

In sostanza, al datore di lavoro vengono attribuiti compiti di regia e di programmazione della sicurezza in azienda, attraverso la predisposizione di una rete organizzativa e gestionale la cui responsabilità deve fare capo direttamente al vertice aziendale.

Nei cantieri temporanei o mobili invece la figura centrale diventa il committente, il quale nella legislazione precedente non era assoggettato agli obblighi di prevenzione.

La giurisprudenza prevalente aveva stabilito che il committente potesse essere ritenuto responsabile solo se ed in quanto si fosse ingerito nella organizzazione del lavoro affidato alla ditta appaltatrice.

Solo con l'art. 7 del d.lgs. 626 il datore di lavoro committente diventa il soggetto su cui gravano obblighi:

di impulso,

di coordinamento e

di cooperazione,

sia pure limitatamente agli appalti interni.

Con il decreto 494/96 infine il committente (anche se non datore di lavoro) assume compiti di strategia della prevenzione del cantiere, attraverso la predisposizione di una rete organizzativa e gestionale che, non può essere attribuita ad altri soggetti.

La seconda linea comune ai due decreti legislativi è costituita dall' obbligo:

della valutazione dei rischi nei luoghi di lavoro fissi e

della pianificazione della sicurezza nei cantieri temporanei o mobili.

I due decreti convergevano, quindi, sulla necessità di vincolare datore di lavoro e committente all'obbligo di pianificare la sicurezza:

l'uno attraverso il documento di valutazione dei rischi,

l'altro attraverso la predisposizione di piani di sicurezza coordinati, che contengano un' attenta valutazione dei rischi dovuti all’interferenza delle lavorazioni messe in atto dalle imprese appaltatrici.

Un terzo elemento che assimila il decreto 626 ed il decreto 494 è l’ obbligo comune per:

il datore di lavoro e

per il committente

di dotarsi obbligatoriamente di collaboratori tecnici situati nei punti strategici dell' attività produttiva.

Mentre prima del decreto 626 il datore di lavoro poteva assicurare il rispetto delle norme antinfortunistiche scegliendosi l'organizzazione aziendale che egli stesso ritenesse più opportuna, dopo la sua entrata in vigore ciò non è più sufficiente!!!!

Le norme di derivazione comunitaria esigono infatti che il datore di lavoro:

designi gli addetti del Servizio di Prevenzione e Protezione,

che ne nomini il Responsabile,

che scelga il medico competente, ma anche

che designi i lavoratori addetti alle misure antincendio, all'evacuazione rapida, al pronto soccorso, ecc. .

Egli deve quindi nominare una serie di soggetti che abbiano non solo compiti di attuazione (di linea) delle misure di prevenzione, ma anche compiti consultivi (di staff), con l'incarico di fornirgli quelle nozioni tecniche che gli consentano di affrontare correttamente gli adempimenti relativi alla sicurezza.

In maniera analoga il committente a cominciare dalla data di entrata in vigore del d.lgs. 494/96, deve circondarsi, quando non abbia i requisiti per provvedervi da solo, di quelle figure tecniche che gli consentano:

di pianificare la sicurezza e

di controllare l'attuazione dei Piani di Sicurezza.

La previsione che il committente o il responsabile dei lavori (se ne hanno i requisiti), possano svolgere personalmente le funzioni di coordinatore, così come che i datori di lavoro possano svolgere, (in determinati casi e dopo idonea formazione), la funzione di Responsabile del proprio Servizio di Prevenzione e Protezione dimostra ulteriormente che la legge ritiene necessario assicurare, in ogni caso, una competenza tecnica in grado di gestire la sicurezza.

Le considerazioni fatte fino ad ora valgono ancora di più oggi, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 81 del 2008, che ha indubbiamente accentuato il carattere sistemico della normativa cogente.

Il d.lgs. n. 81 del 2008, nonostante i suoi numerosi errori (molti dei quali non eliminati dal decreto emendativo di recente emanazione), è una buona norma con un pregio prevalente:

L’aver dato dignità di legge alla miglior dottrina e giurisprudenza degli ultimi anni in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

Gli spunti di riflessione sarebbero tanti ma in questa sede ritengo opportuno sottolineare solo quelli legati alla organizzazione aziendale e ai ruoli dei soggetti che la devono implementare.

Come si è già sottolineato, non c’è alcun dubbio che il d.lgs. n. 81 del 2008, non solo riprenda la filosofia gestionale, inaugurata dai decreti 626 e 494, ma anzi la enfatizzi e la faccia diventare quasi l’architrave portante della nuova normativa.

In realtà, pur se in maniera embrionale, la necessità, per il datore di lavoro di organizzare correttamente il lavoro dei propri dipendenti era presente anche nella normativa degli anni ’50.

Sia il DPR 547 del 1955 che il DPR 303 del 1956 (i testi erano simili), imponevano, nell’ambito delle rispettive attribuzioni e competenze, ai datori di lavoro, ai dirigenti ed ai preposti di:

attuare le misure di igiene e sicurezza previste ;

rendere edotti i lavoratori dei rischi specifici cui sono esposti e portare a loro conoscenza i modi di prevenire i danni derivanti dai rischi predetti;

fornire ai lavoratori i necessari mezzi di protezione;

disporre ed esigere che i singoli lavoratori osservino le misure di igiene e sicurezza ed usino i mezzi di protezione messi a loro disposizione.

Oggi l’art, 16 del d.lgs. 81 prevede in modo esplicito la possibilità di fare ricorso alla delega, e dopo gli emendamenti, addirittura alla sub-delega, secondo le medesime regole che la magistratura aveva dettate nel corso degli anni, attraverso le sue sentenze.

In questa necessaria distribuzione di compiti oggi ci soccorrono anche nuove definizioni:

c) «azienda»: il complesso della struttura organizzata dal datore di lavoro pubblico o privato;

d) «dirigente»: persona che, in ragione delle competenze professionali e di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell’incarico conferitogli, attua le direttive del datore di lavoro organizzando l’attività lavorativa e vigilando su di essa;

e) «preposto»: persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell’incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l’attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa;

Ma soprattutto ci soccorre l’art. 299 del c.d. Testo Unico che sancisce a chiare lettere che “Le posizioni di garanzia relative ai soggetti di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b), d) ed e), gravano altresì su colui il quale, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto i poteri giuridici riferiti a ciascuno dei soggetti ivi definiti.”

In altre parole non ci si può più fidare di ciò che abbiamo “formalizzato” nei documenti ufficiali, ma dobbiamo ricercare i soggetti che rivestono “di fatto” i ruoli (di datore di lavoro, di dirigente e di preposto) per trovare coloro ai quali è attribuito un ruolo di garanzia nei confronti della salute e sicurezza dei propri lavoratori.

E per la prima volta troviamo l’obbligo di “formazione” a capo sia dei dirigenti sia dei preposti, affinché essi siano in grado di svolgere in modo corretto il loro delicato compito.

Troviamo inoltre, anche in questo caso per la prima volta, sancito dall’articolo 28 del più volte citato d.lgs. 81 del 2008, l’obbligo indelegabile, per il datore di lavoro di individuare le “…….procedure per l’attuazione delle misure da realizzare, nonché dei ruoli dell’organizzazione aziendale che vi debbono provvedere, a cui devono essere assegnati unicamente soggetti in possesso di adeguate competenze e poteri”!

Ma sono soprattutto l’articolo 30, che conferendo ai modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee Guida UNI-INAIL o al British Standard OHSAS 18011:2007, una presunzione semplice di conformità nei confronti della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche ed il novellato artico 16, che offrendo la stessa presunzione semplice di ottemperanza dell’obbligo di vigilanza posto a capo del delegante, offrono una chiara indicazione della strada da seguire per una corretta organizzazione aziendale.

Non deve pertanto stupire che il modello organizzativo debba prevedere, per quanto richiesto dalla natura e dimensioni dell’organizzazione e dal tipo di attività svolta, un’articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, valutazione, gestione e controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.

Il modello organizzativo deve altresì prevedere un idoneo sistema di controllo sull’attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Il riesame e l’eventuale modifica del modello organizzativo devono essere adottati, quando siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e all’igiene sul lavoro, ovvero in occasione di mutamenti nell’organizzazione e nell’attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico.

L’analisi dei compiti da assegnare ai soggetti di “linea” dell’azienda, non può che portare ad un’unica conclusione:

È impossibile il rispetto degli obblighi posti a capo del datore di lavoro e dei suoi collaboratori senza una chiara ed adeguata ripartizione dei compiti: compiti che se mal adempiuti, oltre a costituire una negatività rilevante per la stessa produzione aziendale, potranno portare, in caso di infortuni o malattie professionali, ad una responsabilità personale, anche concorsuale, di ciascun soggetto coinvolto.

La giurisprudenza sulle Responsabilità civili e penali del datore di lavoro, dei dirigenti, dei preposti e dei lavoratori ha sempre sottolineato che la ripartizione degli oneri prevenzionali, si modella sui ruoli ricoperti all’interno della gerarchia aziendale: l’imputazione di quote decrescenti dell’obbligazione di sicurezza avviene secondo una precisa scala gerarchica (che è esattamente quella aziendale).

La giurisprudenza ha valorizzato al massimo tale principio, sancendo che il datore di lavoro è tenuto ad un’attività di controllo e di vigilanza costante volta ad impedire comportamenti del lavoratore tali da rendere inutili o insufficienti le cautele tecniche apprestate e deve adottare, se necessario, sanzioni di carattere disciplinare anche di carattere espulsivo, come il licenziamento” (Cass. 8 febbraio 1993, n. 1523; Cass. 6 aprile 1993, n. 3160).

In tema di infortuni sul lavoro, ai sensi dell’art. 4 del DPR n° 547/55, sono, tra gli altri, destinatari delle norme di prevenzione e responsabili, nell’ambito delle proprie attribuzioni e competenze, delle inosservanze di tutte le disposizioni del citato DPR i dirigenti tecnici, ossia coloro che sono preposti alla direzione tecnica amministrativa dell’azienda o di una parte di essa con la diretta responsabilità dell’andamento dei servizi e quindi: institori, direttori tecnici o amministrativi, capi-ufficio, capi–reparto che partecipano solo occasionalmente al lavoro normale.

Tali dirigenti sempre in forza della su richiamata norma, devono predisporre tutte le misure di sicurezza fornite dal capo dell’impresa e stabilite dalle norme, devono controllare le modalità del processo di lavorazione ed attuare nuove misure, anche non previste dalla normativa, necessarie per tutelare la sicurezza in relazione a particolari lavorazioni che si svolgono in condizioni non previste e non prevedibili dal legislatore e dalle quali possano derivare nuove situazioni di pericolosità che devono trovare immediato rimedio.

I dirigenti devono, altresì, avvalendosi delle conoscenze tecniche per le quali ricoprono l’incarico, vigilare, per quanto possibile, sulla regolarità dell’antinfortunistica delle lavorazioni, dare istruzioni di ordine tecnico e di normale prudenza, affinché tali lavorazioni possano svolgersi nel migliore dei modi; in ogni caso, quando non sia possibile assistere direttamente a tutti i lavori, devono organizzare la produzione con un’ ulteriore distribuzione di compiti tra i dipendenti in misura tale da impedire la violazione della normativa. (Sent. n. 285 dell’1.7.92 della 4^ Sez. della Cassazione Penale).-

In materia di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, il preposto condivide con il datore di lavoro, ma con sfumature diverse secondo le sue reali mansioni, oneri e responsabilità soltanto gli obblighi di sorveglianza, per cui egli non è tenuto a predisporre i mezzi antinfortunistici, ma deve invece vigilare affinché gli ordini vengano regolarmente eseguiti. L’omissione di tale vigilanza costituisce colpa se sia derivato un sinistro dal mancato uso di tali cautele. (Cass. Pen. Sez. IV, 21 giugno 1988).

Ma, per chiudere il cerchio della prevenzione, è chiaro che anche ogni lavoratore deve prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione, alle istruzioni e ai mezzi forniti dal datore di lavoro.

Ciononostante la Cassazione ha ripetutamente ribadito peraltro che “…………………. non esula dalle finalità proprie della legislazione antinfortunistica la protezione estesa al caso di negligenza o imprudenza del lavoratore, compresa ogni ipotesi di distrazione (cfr.; Cass. IV, 13.5.1981, <B.>), tranne che l'evento lesivo sia frutto esclusivo di un comportamento del tutto anomalo del prestatore d'opera, chiaramente esorbitante dal procedimento lavorativo o del tutto incompatibile con il sistema di lavorazione” (Cassazione Penale , Sez. 4 , 27 febbraio 1998 , n. 3606).-

Ma il legislatore, nonostante questi innegabili passi in avanti non ha avuto la forza di prevedere come obbligatoria, la verifica del sistema sicurezza! Il d.lgs. 81 non prevede audit programmati, come invece fa qualsiasi Sistema di Gestione: ed è questo il motivo per il quale alla domanda iniziale che ci si poneva dobbiamo dare risposta affermativa.

È “necessario” pur se non “obbligatorio” implementare un Sistema, non per la carenza filosofica della norma cogente, ma per la sua incompletezza come strumento operativo.

E d’altra parte se questa è la strada che si intende percorrere occorre anche la partecipazione costante e costruttiva delle Istituzioni.

Il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro, La Commissione Consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, I Comitati regionali di coordinamento, Il Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro, Il Comitato dell’interpello non possono rimanere staccati dalla realtà produttiva ma devono essere capaci di indirizzare ed incentivare le aziende piccole e grandi, private o pubbliche ad adottare idonei sistemi organizzativi.

In tal senso sarà decisivo soprattutto Il ruolo dell’Organo di vigilanza che dovrà programmare in maniera attenta e mirata la propria attività:

Non solo nella scelta degli interventi;

Ma anche nelle metodologie di verifica.

Non si può capire se la sicurezza implementata è sistemica se non si adotta una altrettanto “sistemica” metodologia di vigilanza.

Ed infine il ruolo della Magistratura: è auspicabile la presenza, anche nei Tribunali più piccoli, di Magistrati specializzati in materia di salute e sicurezza sul lavoro con la informatizzazione dei capi di imputazione per poter discernere le lesioni colpose e gli omicidi colposi accaduti a causa di violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, da quelli derivanti da altre cause.