REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti n. 422/1996 e n. 439/1997, proposti da Giancarlo FELICETTI, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Cencetti, anche domiciliatario in Perugia, al Corso Vannucci n. 39;

CONTRO

l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro –INAIL, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Filippo Lubrano e (limitatamente al n. 422/1996) anche dall’avv. Alarico Mariani Marini, ed elettivamente domiciliato in Perugia presso quest’ultimo, alla Via M. Angeloni n. 80/b;

e nei confronti

- (limitatamente al n. 422/1996) di Antonio Lancioni e di Daniela Auteri, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- quanto al n. 422/1996: del provvedimento del Dirigente dell’Ufficio Amministrativo Interregionale Marche-Umbria di Perugia, n. 4 in data 22 febbraio 1996, con cui sono stati determinati i premi individuali e collettivi da corrispondere al personale per il 1995, nelle parti in cui vengono previste la corresponsione al ricorrente del premio collettivo nella misura dello 0,50 (anziché 1) e l’esclusione del ricorrente dal premio individuale; del provvedimento di rigetto in data 12 aprile 1996, intervenuto sul ricorso presentato dal ricorrente avverso il suddetto provvedimento; della scheda di qualifiche in data 11 aprile 1996, riguardante il ricorrente;

- quanto al n. 439/1997: del provvedimento con cui sono stati determinati i suddetti premi individuali e collettivi per il 1996, nelle parti in cui ne viene prevista la corresponsione al ricorrente in misura ridotta;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’INAIL;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla pubblica udienza del 20 novembre 2002, data per letta la relazione del Cons. Pierfrancesco Ungari, uditi i difensori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente è avvocato dell’INAIL, in servizio presso l’Ispettorato regionale di Perugia.

Con il primo ricorso (n. 422/1996) impugna il provvedimento del Dirigente dell’Ufficio Amministrativo Interregionale Marche-Umbria –ordine di servizio n. 4 in data 22 febbraio 1996, con cui sono stati determinati i premi individuali e collettivi da corrispondere al personale per il 1995.

Lamenta che, illegittimamente, il premio collettivo gli sia stato attribuito nella misura dello 0,50 (anziché nella misura del coefficiente intero, 1) e che sia stato addirittura escluso dal conferimento del premio individuale, sulla base dell’asserito carente apporto partecipativo dovuto alla pesantissima serie di assenze dal servizio.

2. Al riguardo, deduce le censure appresso indicate.

2.1. Violazione della legge 70/1995 e dell’A.N.C.L. in data 12 giugno 1995 in materia di sistema premiante, eccesso ed abuso di potere, difetto di motivazione, in quanto:

- il dirigente amministrativo non può valutare la qualità del lavoro degli avvocati, poiché non ne ha le capacità e poiché, comunque, essi rispondono del mandato professionale ricevuto solo nei confronti del presidente legale rappresentante dell’ente (lo stesso dicasi per i sindacalisti che fanno parte della commissione della quale il dirigente ha acquisito il parere);

- le assenze dal servizio sono dovute, come certificato da strutture pubbliche, a stress ed ipertensione da eccessivo lavoro, a fronte di carenze in organico;

- il ricorrente ha conseguito gli obiettivi prefissati, ha recuperato più somme che negli anni precedenti (1993 e 1994, in cui aveva percepito il premio in misura massima) e più dei suoi colleghi Sodi e Lancioni.

2.2. Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti e disparità di trattamento, posto che (oltre a quanto sopra esposto), sussiste contraddittorietà rispetto al parametro attribuito per i primi due quadrimestri 1995 (premio individuale terza fascia e premio collettivo 0,75), pur di fronte a 65 giorni di assenza per malattia usufruiti in quel periodo.

2.3. Violazione dei principi in materia di irrecuperabilità di somme percepite in buona fede dai pubblici dipendenti, poiché il recupero di quanto corrisposto (sulla base del precedente parametro) e percepito in buona fede contrasta con tali principi.

2.4. Nullità per vizio di motivazione ed eccesso di potere (sotto vari profili), in quanto:

- in base agli A.N.C.L. in data 12 giugno 1995 e 27 ottobre 1995, la capacità, i meriti e gli obiettivi “vanno rapportati ai risultati ottenuti e sono correlati alla percentuale di realizzazione degli obbiettivi della struttura cui è preposto o appartiene il legale”: quindi, la motivazione del provvedimento impugnato è da ritenere generica;

- i criteri per l’attribuzione del premio collettivo sono: disponibità dei singoli in termini di mobilità e fungibilità nell’ambito della struttura di appartenenza; corretto svolgimento dei compiti e funzioni attribuiti in relazione alla propria funzione lavorativa; orientamento agli obiettivi dell’istituto, concorrenza al pieno soddisfacimento delle esigenze espresse dalle sedi e dalla Direzione generale. Quelli per i compensi individuali, in base all’accordo decentrato locale in data 29 giugno 1995: disponibilità ad assumere particolari ruoli e livelli di responsabilità attribuiti (non ancorati alle qualifiche né alla legge 141/1990); disponibilità a svolgere mansioni diverse dalla qualifica di appartenenza; disponibilità alla fungibilità ed alla mobilità interna ed esterna; disponibilità a programmare i rientri ed i congedi in relazione alle esigenze di servizio; per cui è evidente che detti criteri (peraltro, non sempre applicabili nei confronti dei legali) sono da ritenere non correttamente applicati nel caso di specie.

3. Il ricorrente impugna anche la sua scheda di qualifiche e quelle degli altri tre legali in servizio presso l’Ispettorato, datate 11 aprile 1996, in quanto sono state elaborate dal direttore amministrativo, incompetente alla valutazione per quanto sopra dedotto, il quale ha omesso (a dire del ricorrente, tendenziosamente) di riportare per il ricorrente funzioni svolte identiche a quelle segnalate per i colleghi, per i quali, fra l’altro, vengono indicati titoli di servizio o capacità e attitudini professionali diverse da quelle previste dalla legge professionale e, comunque, sganciate da parametri obiettivi di valutazione del curriculum e dell’attività svolta.

4. Con il secondo ricorso (n. 439/1997) il ricorrente impugna l’implicita decurtazione del compenso premiante relativo all’anno 1996 (implicita, perché, in assenza della conoscenza del relativo provvedimento, viene desunta dalla lettura del cedolino mensile del mese di marzo 1996), deducendo sinteticamente le medesime argomentazioni di censura sopra esposte.

5. L’I.N.A.I.L. si è costituito in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, chiedendo il rigetto dei ricorsi.

6. Con ordinanza collegiale istruttoria n. 33 in data 6 giugno 2002, è stata disposta l’acquisizione, da parte dell’I.N.A.I.L., di copia: del provvedimento con cui è stata determinata la corresponsione dei premi individuali e collettivo per il 1996; delle disposizioni derivanti dalla contrattazione collettiva (A.N.C.L. 12 giugno 1995, 27 ottobre 1995, a.d.l. 29 giugno 1995, etc.), e degli eventuali atti amministrativi generali dell’Istituto, che hanno disciplinato la corresponsione dei premi individuali e collettivo per gli anni 1995 e 1996; di documentati chiarimenti concernenti: a) gli obiettivi prefissati per la struttura di appartenenza del ricorrente con riferimento agli anni 1995 e 1996; b) i criteri o parametri valutativi in base ai quali è stata determinata la corresponsione dei premi individuali e collettivo; c) i dati concernenti l’attività professionale e la produttività (per quanto attiene ai carichi di lavoro, ai recuperi di somme effettuati, alle spese sostenute, etc.) dei legali in servizio presso l’Ispettorato regionale di Perugia, sulla base dei quali sono stati riscontrati detti criteri o parametri; infine, delle schede di qualifiche dei suddetti legali per gli anni 1995 e 1996.

7. L’istruttoria è stata eseguita con nota del Direttore regionale per l’Umbria dell’I.N.A.I.L., prot. in carico Segreteria TAR n. 2732 in data 26 settembre 2002.

8. Il ricorso è fondato e quindi dev’essere accolto, per le considerazioni che seguono.

8.1. Il primo profilo di censura, sintetizzato al punto 2.1., prima parte, è inammissibile e, comunque, infondato.

E’ il punto 8 dell’Allegato A dell’A.N.C.L. del 12 giugno 1995 che demanda ai dirigenti l’attribuzione dei trattamenti economici accessori legati alla produttività collettiva, in linea, del resto, con la previsione generale dell’art. 17 del d.lgs. 29/1993, nel testo originario (antecedente alle modifiche introdotte dal d.lgs. 80/1998 e vigente al momento dell’adozione dei provvedimenti impugnati), secondo cui ai dirigenti spettavano, tra l’altro, la verifica periodica del carico di lavoro e della produttività dell’ufficio e dei singoli dipendenti (lettera d), nonché l’attribuzione dei trattamenti economici accessori (lettera e).

Ci si può interrogare sulla capacità sostanziale dei dirigenti amministrativi ad effettuare le necessarie valutazioni, anche nei confronti di dipendenti, come gli avvocati, i quali hanno una sfera autonomia e di responsabilità particolari, legate all’esercizio di funzioni dal contenuto libero professionale.

Al riguardo, occorre però considerare che l’attribuzione dei premi non presuppone l’esercizio di una discrezionalità piena, in quanto avviene sulla base di criteri e parametri puntuali stabiliti in sede di contrattazione nazionale e decentrata.

Non appare dunque distonico un sistema che affida le valutazioni in questione ai dirigenti della struttura burocratica.

In ogni caso, il ricorrente non ha specificamente impugnato la previsione del contratto collettivo mediante specifiche attinenti censure, e questo rende inammissibile la relativa censura.

8.2. Altresì infondata è la censura di cui al punto 2.2.

La difesa dell’Ente attribuisce la contraddittorietà ad un errore, che sarebbe stato rettificato in sede di valutazione finale.

Tale assunto non trova un sicuro riscontro negli atti.

Comunque, sembra al Collegio che, trattandosi di verificare, alla fine dell’anno e complessivamente, la qualità e quantità della prestazione lavorativa dei dipendenti ed in particolare dei rispettivi contributi al conseguimento degli obiettivi prefissati per l’ufficio, non può ravvisarsi contraddittorietà rispetto alle valutazioni intermedie intervenute nel corso dell’anno, di per sé provvisorie e soggette a revisione finale.

8.3. Non pertinente alla questione appare poi la censura di cui al punto 2.3., in quanto, per la provvisorietà sopra evidenziata, non può nemmeno configurarsi una ripetizione di somme percepite in buona fede nel corso dell’anno.

Ma se anche dovesse ritenersi la definitività di tali valutazioni, e conseguentemente riconoscere che la valutazione finale ha operato una parziale riforma di esse, l’avvenuta percezione in buona fede da parte del ricorrente non potrebbe che fondare la pretesa a che il recupero delle relative somme nei suoi confronti avvenga in misura e con tempi tali da non pregiudicare il soddisfacimento delle sue fondamentali esigenze di vita.

Ora, va sottolineato che si controverte su di un trattamento accessorio, percentualmente non rilevante, e che, riguardo alle modalità del recupero, non consta alcun provvedimento dell’Ente, né il ricorrente ha dedotto argomentazioni di sorta.

8.4. L’impugnazione delle schede indicanti le funzioni svolte, affidata alla censura di cui al punto 3., risulta inammissibile.

Il ricorrente, infatti, censura le schede dei colleghi, non per il loro contenuto, ma alla luce dell’omessa menzione di un identico (o comunque equivalente) contenuto nella propria scheda, a fronte dell’asserito esercizio di compiti del tutto omogenei.

Tuttavia, risulta documentalmente provato (cfr. le schede redatte, rispettivamente, in data 4 aprile 1996 e 5 novembre 1997), che l’Ente ha dato modo al ricorrente di integrare il contenuto della propria scheda, che, a suo dire, presentava un contenuto insufficiente e tendenziosamente riduttivo.

In assenza di contestazioni dell’Ente in ordine al contenuto della scheda così integrata, deve ritenersi che le integrazioni siano state recepite dall’Ente e che contribuiscano a costituire (sia pure con un ruolo che non appare particolarmente importante) il parametro di valutazione del lavoro svolto, cosicché il ricorrente non ha più motivo di dolersi della stesura originaria.

8.5. Restano da esaminare le censure, di cui ai punti 2.1., in parte, e 2.4., che sostanzialmente denunciano una incongruità della motivazione, alla luce dei criteri per l’attribuzione del premio collettivo e del compenso individuale per gli anni 1995 e 1996.

Tali censure presentano elementi di fondatezza, secondo quanto appresso esposto.

8.5.1. Va premesso che l’istruttoria non ha condotto ad acquisire un provvedimento contenente la puntuale verifica concernente il ricorrente, riferita alla fine del 1996 (analogo al verbale di verifica al 31 dicembre 1995, che risulta allegato all’ordine di servizio n. 4 del 22 febbraio 1996 –allegato 4 della produzione documentale riferita al 1995).

Tuttavia, la prospettazione della difesa dell’Ente coincide appieno con quella del ricorrente, nel non porre dubbi sul fatto che i motivi della attribuzione in misura limitata del trattamento accessorio al ricorrente, anche per il 1996, siano i medesimi di quelli dell’anno precedente e risiedano cioè nell’alto numero di assenze e nelle conseguenze negative sull’attività dell’ufficio.

Il Collegio ritiene quindi di potersi esimere da rinnovare un’istruttoria finalizzata a chiarire ulteriormente tale aspetto dell’impugnazione (ricorso n. 439/1997, come esposto al punto 4.).

8.5.2. L'istruttoria ha invece confermato che, ai sensi delle fonti di contrattazione collettiva richiamate, gli articolati parametri che presiedono all’attribuzione dei premi, sono tutti sostanzialmente correlati al conseguimento degli obiettivi prefissati.

Tuttavia, l’Amministrazione non ha pienamente eseguito l’incombente, in quanto, pur depositando i (numerosi) documenti concernenti i criteri di attribuzione dei premi, non ha fornito la relazione di chiarimenti richiesta, che avrebbe permesso di raccordare i criteri definiti in sede di contrattazione nazionale e decentrata e le valutazioni espresse sui singoli interessati in servizio nell’ufficio del ricorrente, ai fini della quantificazione dei premi spettanti per il 1995 ed il 1996.

La nota di trasmissione in data 26 settembre 2002, si limita a ribadire che tra i criteri rilevanti c’è quello della presenza in servizio.

Anche le argomentazioni della difesa dell’Ente si soffermano esclusivamente sul dato quantitativo delle assenze accumulate dal ricorrente, al di fuori delle ferie e dei periodi di riposo e non coincidenti con l’intervallo feriale degli uffici giudiziari, pari ad oltre 100 giorni nel 1995 e 46 giorni nel 1996, e sul fatto che l’effettiva prestazione lavorativa costituisce il parametro principale nella distribuzione dei premi.

8.5.3. Può convenirsi con la difesa dell’Ente sulla considerazione che una così cospicua serie di assenze dal servizio possa aver arrecato difficoltà all’attività dell’ufficio, comportando problemi di coordinamento organizzative e la necessità che gli altri dipendenti vi sopperissero mediante un maggiore impegno personale.

Tuttavia, simili considerazioni (certamente suggestive, soprattutto se rapportate alla circostanza che periodi di assenza per malattia risultano succedersi, senza soluzione di continuità, a periodi di ferie trascorse all’estero, vale a dire in un situazione nella quale, a tacer d’altro, è di fatto impossibile disporre visite di controllo), non possono validamente sostituire l’apprezzamento, con riferimento a parametri oggettivi, della qualità e quantità del lavoro svolto con specifico riferimento agli obbiettivi prefissati.

Cioè, non è possibile surrogare tale valutazione, limitandosi ad affermare che le assenze del ricorrente abbiano “obiettivamente condizionato la sua partecipazione al raggiungimento dei risultati di struttura” (cfr. verbale di verifica al 31 dicembre 1995, succitato).

In assenza di detta valutazione, gli unici altri elementi disponibili sono i dati riportati nei prospetti riassuntivi sui carichi di lavoro (numero dei procedimenti giurisdizionali iniziati nelle diverse sedi giurisdizionali) e sui risultati conseguiti (in termini di decisioni in sede giurisdizionale, amministrativa, pareri scritti, istruzioni impartite, e, soprattutto, somme recuperate). Ma tali dati, nella loro intrinseca asetticità (in quanto non correlati agli obbiettivi prefissati in sede di contrattazione collettiva), non riescono ad evidenziare che la posizione del ricorrente (sotto alcuni parametri migliore, sotto altri peggiore, ma non in proporzioni vistose) sia sostanzialmente dissimile da quella degli altri legali pro-tempore in servizio presso la sede di Perugia dell’Ispettorato Interregionale Marche-Umbria.

In conclusione, nel contesto valutativo in esame, la sola considerazione del numero delle assenze –di per sé non sanzionabili, fintanto che non vengano contestate dall’Istituto come ingiustificate- non è sufficiente a fondare un giudizio negativo sull’attività svolta.

8.5.4. La limitata attribuzione dei premi individuali e collettivi al ricorrente risulta pertanto viziata da motivazione insufficiente, nei termini anzidetti, e merita pertanto di essere annullata.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di procedere ad una nuova attribuzione, motivata con puntuale riferimento ai parametri rilevanti in base alle sopraricordate disposizioni della contrattazione collettiva.

8.5.5. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria, definitivamente pronunciando, accoglie i ricorsi in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del giorno 20 novembre 2002, con l'intervento dei signori:

Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente

Avv. Annibale Ferrari Consigliere

Dott. Pierfrancesco Ungari Consigliere, estensore.