Con ricorso del 14 giugno 1994 al Pretore di Messina, A.B. conveniva in giudizio i Ministeri del tesoro e dell'interno, chiedendo l'accertamento dei requisiti sanitari dell'indennità d'accompagnamento di cui alla legge 11 febbraio 1980 n. 18 [1], negatale in sede amministrativa, e la conseguente condanna.

Costituitosi i convenuti ed espletata una consulenza tecnica medica disposta d'ufficio, il Pretore rigettava la domanda con decisione del 17 ottobre 1996, riformata con sentenza dell'11 dicembre 2000 dal Tribunale, il quale, sulla base di una rinnovata consulenza, rilevava che le numerose e gravi malattie da cui era affetta la B., nata il 18 agosto 1935 (cardiopatia con insufficienza medio-grave, epatopatia, esiti di nefrectomia destra, diabete) insieme all'iniziale decadimento mentale, le rendevano impossibile la deambulazione e necessaria un'assistenza continua, a partire dal gennaio 1999.

Il Tribunale fissava perciò la decorrenza dell'indennità dal mese di gennaio 1999, insieme a rivalutazione ed interessi legali.

Contro questa sentenza ricorrevano per Cassazione i due suddetti Ministeri mentre l'intimata B. non si costituiva.

Con ordinanza del 18 ottobre 2003 la Sezione lavoro, rilevato un contrasto di giurisprudenza in ordine alla decorrenza del beneficio per cui si controverteva, rimetteva gli atti al Primo Presidente per eventuale assegnazione della causa alle Sezioni Unite, ai sensi dell'art. 374 cod. proc. civ.. Il Primo Presidente decideva in conformità.

1. Ai sensi dell'art. 142 disp. att. cod. proc. civ. le Sezioni unite pronunciano soltanto sul secondo motivo di ricorso, rubricato sotto i numeri 3 e 4, concernente il contrasto di giurisprudenza di cui tra breve si dirà, nonchè sul primo motivo, logicamente precedente e rubricato sotto i numeri 1 e 2.

In via preliminare deve osservarsi come, trattandosi di domanda di condanna al pagamento di un'indennità di accompagnamento, proposta prima dell'entrata in vigore del d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, la legittimazione alla causa spetta al solo ministero dell'interno e nonanche al Ministero del tesoro (art. 12. l. n. 118 del 1971).

Nei confronti di quest'ultimo il processo non poteva essere perciò iniziato onde la sentenza impugnata deve in parte qua essere cassata senza rinvio ai sensi dell'art. 382, terzo comma, cod. proc. civ..

Quanto alle spese, concernenti questo Ministero, per il processo di merito si stima equo confermare la compensazione già stabilita dal Tribunale, in considerazione dello sviluppo certo non lineare della legislazione in materia di legittimazione alle cause di assistenza sociale. Per la fase di cassazione sulle spese non si deve provvedere poichè l'intimata non si è costituita.

2. Col primo motivo (rubricato sotto i numeri 1 e 2) i ricorrentilamentano la violazione dell'art. 1. l. 11 febbraio 1980 n. 18 e vizi di motivazione in ordine all'incapacità di camminare o di compiere gli atti quotidiani della vita, ritenuta dal Tribunale a carico dell'attuale intimata, pur in assenza di episodi patologici acuti e di affezioni agli arti inferiori.

Il motivo non è fondato poichè il Collegio d'appello ha basato il proprio convincimento in ordine alla detta incapacità di deambulazione su una consulenza tecnica che aveva accertato numerose malattie, interessanti organi vitali della persona in lite (cuore, fegato, reni, sangue) nonchè il sistema nervoso centrale e perciò tali, insieme all'età avanzata, da comprometterne la funzione locomotoria, pur in assenza di danni agli arti inferiori. Tale convincimento, attinente a sole questioni di fatto e coerentemente motivato, non è censurabile in sede di legittimità.3. Col secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 5 d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698 e 3 l. n. 18 del 1980. cit., sostenendo che, maturati nel corso del processo i requisiti costitutivi del diritto all'indennità d'accompagnamento, questa avrebbe dovuto decorrere non già dal tempo della maturazione (gennaio 1999) ma dal primo giorno del mese successivo ossia dal 1 febbraio 1999.

Neppure questo motivo è fondato.

I ricorrenti sottopongono alla Corte la questione, di portata generale, della decorrenza delle prestazioni periodiche di assistenza sociale per invalidità civile, nel caso in cui il soggetto richiedente non abbia raggiunto il requisito sanitario al momentodella proposizione della domanda amministrativa bensì nel corso del procedimento giudiziario.

Le norme da tenere in considerazione per la soluzione della questione sono le seguenti.

La decorrenza del diritto alla prestazione assistenziale è disciplinata dall'art. 12 della legge 30 marzo 1971 n. 118, il quale al primo comma prevede, in riferimento alla pensione di inabilità, che "Ai mutilati ed invalidi civili di età superiore agli anni 18, nei cui confronti, in sede di visita medico sanitaria, sia accertata una totale inabilità lavorativa, è concessa a carico dello Stato e a cura del Ministero dell'interno una pensione di inabilità...da ripartire in tredici mensilità con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello della presentazione della domanda per l'accertamento dell'inabilità".

Il successivo art. 13 della stessa legge, rubricato "Assegno mensile", prevede che i mutilati ed invalidi civili di età compresa tra i 18 e i 65 anni, incollocabili al lavoro e nei cui confronti sia stata accertata una riduzione della capacità lavorativa, prima fissata in misura superiore ai due terzi (ed ora in misura superiore al 74 per cento, come previsto dall'art. 9 d. lgs. n. 509 del 1988), possa essere attribuito un assegno mensile di invalidità "...con le stesse condizioni e modalità previste per l'assegnazione della pensione di cui all'articolo precedente".

L'art. 3 della legge 11 febbraio 1980 n. 18 (sulla indennità di accompagnamento agli invalidi civili totalmente inabili), al comma quarto, analogamente prevede che "Il diritto all'indennità di accompagnamento decorre dal primo giorno del mese successivo a quellonel quale viene presentata la domanda".

E' da tenere ancora presente il d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 22 dicembre 1994 n. 298 ed attuativo della l. 24 dicembre 1993 n. 537 (norme sul riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e sulla concessione di benefici economici). L'art. 5, quanto alla decorrenza del beneficio, dispone nel comma 1 che "i benefici economici...riconosciuti dai prefetti, decorrono dal mese successivo alla data di presentazione della domanda di accertamento sanitario alla unità sanitaria locale o dalla diversa successiva data eventualmente indicata dalle competenti commissioni sanitarie".

Tutte le norme ora indicate sono inserite all'interno della disciplina del procedimento amministrativo di concessione del beneficio assistenziale. La fase amministrativa è però legata all'eventuale, successiva fase giurisdizionale, dall'art. 149 disp. att. cod. proc. civ., il quale prevede che "Nelle controversie in materia di invalidità pensionabile deve essere valutato dal giudice anche l'aggravamento della malattia, nonchè tutte le infermità comunque incidenti sul complesso invalidante che si siano verificate nel corso tanto del procedimento amministrativo che di quello giudiziario".

Vi sono poi analoghe previsioni nella normativa previdenziale relativa alle pensioni a carico dell'assicurazione generale obbligatoria, di vecchiaia e di invalidità (d.P.R. 27 aprile 1968 n.488, art. 18, secondo e terzo comma; r.d.l. 4 ottobre 1935 n, 1827, art. 62; l. 30 aprile 1969 n. 153, art. 26, settimo comma; l. 23 aprile 1981 n. 165, art. 6). La questione sottoposta ora alla Corte riguarda però soltanto, e come s'è detto, le prestazioni assistenziali, per le quali non valgono necessariamente i criteri interpretativi adoperati per le prestazioni previdenziali (in tal senso, Cass. 7 novembre 2003 n. 16755, che sottolinea "il più accentuato stato di bisogno" a cui fa fronte l'ordinamento assistenziale).

4. Sulla questione come sopra formulata si è formato un contrasto giurisprudenziale.

Alcune pronunce di questa Corte si sono espresse nel senso che ledisposizioni dettate per una fase di accertamento del diritto alla prestazione di assistenza sociale anteriore al processo giurisdizionale, e statuenti la decorrenza non al momento di maturazione dei requisiti bensì al primo giorno del mese successivo, esprimano un principio generale, inteso non a concedere alle amministrazioni debitrici uno spatium deliberandi ma a semplificare l'attività di erogazione, fissando la scadenza delle singole rate, e per tutti i beneficiari, all'inizio di ogni mese. Tale principio dovrebbe valere non solo durante la fase amministrativa dell'accertamento ma anche nel caso in cui il requisito sanitario, sopravvenuto in corso di causa, venga riconosciuto ai sensi del citato art. 149 (Cass. 23 luglio 1994 n. 6848, 24 febbraio 1995 n. 1844, 25 novembre 1995 n. 12200. Adde, in materia previdenziale e per quanto possa valere: 21 agosto 2003 n. 12303).

Altre sentenze, confermata l'applicazione dell'art. 149 cit. aiprocessi per invalidità civile, hanno ritenuto che la decorrenza del beneficio, anzichè coincidere con quella, di cui all'art. 3, quarto comma, della citata legge n. 18 del 1980, e cioè dal primo giorno del mese successivo a quello nel quale è stata presentata la domanda, debba corrispondere al momento del sopraggiungere del requisito fisico (Cass. 23 settembre 1999 n. 10457, 17 dicembre 2003 n. 19338, 13 agosto 1998 n. 7974, 6 febbraio 2004 n. 2314).

5. Ritengono le Sezioni unite che questo secondo orientamento giurisprudenziale sia esatto.

E' necessario ricordare, prima di entrare nella specifica questione, che le controversie dell'assistenza, come della previdenza, sociale hanno per oggetto, sia in sede amministrativa sia in sede giudiziaria, non il controllo della legittimità di provvedimentiamministrativi, ma il diretto accertamento delle condizioni necessarie per la nascita e la realizzazione di diritti soggettivi.

Non si tratta, in altre parole, del mero interesse al legittimo esercizio dell'attività amministrativa ma del diritto soggettivo alle diverse prestazioni. Queste, a loro volta, se periodiche o continuate decorrono non dal momento in cui vengono accertate con la decisione amministrativa o giudiziaria ma da quello in cui si sono realizzati tutti gli elementi costitutivi del diritto (Sez. un. 23 agosto 1972 n. 2709).

L'atto dell'autorità con cui si chiude il procedimento amministrativo o giudiziario, provvedimento decisorio o sentenza, ha la funzione di attribuire certezza giuridica a fatti già verificatisi, giustificando e dichiarando la già esistente obbligazione dell'ente erogatore.

Si tratta, per adoperare termini più consueti, di giurisdizione sulrapporto giuridico e non sull'atto amministrativo.

E da premettere ancora che, nascendo il diritto alla prestazione previdenziale o assistenziale per effetto dell'iniziativa del titolare, la quale si manifesta con la proposizione della domanda amministrativa di cui all'art. 7 l. 11 agosto 1973 n. 533, talora le prestazioni decorrono con riferimento a tale domanda, come avviene con le norme sopra riportate, ed in tali casi è riscontrabile un'analogia col credito civilistico agli alimenti, per la decorrenza dei quali l'art. 445 del codice fa riferimento all'iniziativa del titolare. Nè la decorrenza può precedere la maturazione del requisito sanitario, quando questa sopravvenga alla domanda.

6. Tutto ciò premesso, occorre ora distinguere le vicende del procedimento giudiziario da quelle del procedimento amministrativocontenzioso, il cui esaurimento ai sensi dell'art. 443 cod. proc. civ. costituisce condizione di procedibilità davanti al giudice.

Il processo civile è dominato dal principio della cosiddetta perpetuatio actionis, secondo cui la sentenza che accoglie la domanda deve attuare la legge come se ciò avvenisse nel momento stesso della domanda giudiziale. In altre parole, la durata del processo non deve andare a detrimento di chi attraverso di esso fa valere un proprio diritto.

Ciò comporta che, se una delle condizioni dell'azione è sopravvenuta in corso di causa, l'effetto della sentenza di accoglimento non può decorrere che dal momento della sopravvenienza, come avviene ad esempio nei casi previsti dal già citato art. 149 disp. att. cod. proc. civ..

Questo principio di risalente origine (Non solet deterior condicio fieri eorum qui litem contestati sunt - Dig. L. - 17, 86) venne illustrato dalla più autorevole dottrina processualistica fra le due guerre, la quale affermò che il processo deve dare alla parte tutto quello (e proprio quello) a cui essa ha diritto, senza che qualcosa possa esserle sottratto dalla durata del processo, neppure per (asserite e vaghe) esigenze pubblicistiche della controparte. Il principio viene oggi ricondotto all'art. 24 Cost. onde ad esso deve adeguarsi ogni interpretazione nei casi dubbi.

Ne discende che, maturato il diritto soggettivo nella pendenza del processo, l'effetto della sentenza d'accoglimento deve risalire al momento della sua maturazione e non ad un momento successivo.

La ratio di giustizia che sottostà al principio della perpetuatioactionis induce talvolta ad estenderlo al procedimento amministrativo. Avviene così, ad esempio, che l'effetto di interruzione - sospensione della prescrizione estintiva espressamente connesso dagli artt. 2945, secondo comma, e 2943, primo comma, cod. civ. all'"atto col quale si inizia il giudizio", venga fatto derivare nella materia disciplinare degli ordini professionali all'inizio del procedimento amministrativo, destinato, salvo acquiescenza, a proseguire in sede giudiziaria (Cass. 11 ottobre 1997 n. 9883, ma contra Cass. 22 maggio 1995 n. 5603, 5 febbraio 1997 n. 1081, 26 marzo 1997 n. 2661, 2 giugno 1997 n. 4909). A volte è lo stesso legislatore a sospendere la prescrizione durante la fase amministrativa precedente quella giudiziaria, come con l'art. 111,secondo comma, D.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, nella materia previdenziale, o con l'art. 20, comma 3, d. lgs n. 472 del 1997 in materia tributaria.

Si tratta però di casi eccezionali poichè la regola della retroazione della decisione dell'autorità amministrativa al momento della domanda del privato non ha valore generale e soprattutto non ha garanzia costituzionale, con la conseguenza che, anche quando trattisi di diritti soggettivi perfetti, il legislatore può secondo discrezionalità posticipare la tutela per la migliore cura di interessi pubblici.

Ciò avviene nelle norme sopra citate, le quali pongono la decorrenza del credito accertato dalla pubblica amministrazione ed avente ad oggetto prestazioni pecuniarie periodiche di assistenza sociale al primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda (o,nell'art. 5 d.P.R. n. 698 del 1994, dalla diversa data indicata dalle competenti commissioni sanitarie) verosimilmente per opportunità di semplificazione contabile, ed analoghe disposizioni sono rinvenibili, come s'è detto, nella normativa previdenziale.

Con esse il legislatore si è riferito, trattandosi di obbligazioni periodiche, al tempo in cui l'esecuzione delle prestazioni deve iniziare (cfr. artt. 1183-1187 cod. civ.), e non agli elementi costitutivi del diritto.

7. Non vi è alcuna ragione che induca ad estendere queste regole, dettate per i procedimenti amministrativi di accertamento delle invalidità civili, al processo civile, dominato - ripetesi ancora - dal principio fondamentale di retroazione della sentenza al momentodell'atto introduttivo o, se successivo, al momento di maturazione di tutte le condizioni dell'azione, sì che l'attore vittorioso nessun pregiudizio riceva dalla durata del processo.

In conclusione la diversità di natura dei due procedimenti, amministrativo e giurisdizionale, impedisce di addurre un'inesistente esigenza di parità di trattamento o di invocare un postulato ma non dimostrato "sistema" la cui unità andrebbe salvaguardata.

A questi criteri di diritto si è uniformata la sentenza impugnata onde anche il secondo motivo di ricorso va rigettato.

Sul terzo motivo (numeri 5 e 6), come pure sulle spese processuali, provvederà la Sezione lavoro.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni unite sul ricorso del Ministero del tesoro, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, disponendo inordine alle spese nei confronti di questo Ministero dell'attuale intimata, conferma la statuizione della sentenza impugnata e non provvede sulle spese del giudizio di Cassazione. Pronunciando sul ricorso del Ministero dell'interno, rigetta i primi due motivi e dispone la trasmissione degli atti alla Sezione lavoro, per l'esame del terzo motivo.

Così deciso in Roma, il 29 aprile 2004.

Depositata in Cancelleria il 5 luglio 2004.