REPUBBLICA ITALIANA N.1417/04DEC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione REG.RIC. N. 2690-3588
ha pronunciato la seguente ANNO 2003
D E C I S I O N E
sui ricorsi in appello nn. 2690/2003 e 3588/2003, proposti dal Comune di POLIGNANO A MARE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Aurelio PAPPALEPORE e con lo stesso elettivamente domiciliato in Roma, via Portuense 104, presso Antonia DE ANGELIS,
C O N T R O
GUZZONATO Silvana, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe ROMITO ed elettivamente domiciliata in Roma, via Mantegazza 24, presso il Cav. GARDIN,
E NEI CONFRONTI
del PREFETTO della PROVINCIA di BARI, in persona del Prefetto p.t., non costituitosi in giudizio,
PER L’ANNULLAMENTO
delle sentenze del TAR della Puglia, sede di Bari, Sezione II, 30 gennaio 2003, n. 865, e 17 aprile 2003, n. 1725;
visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio dell’appellata;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti di causa;
relatore, alla pubblica udienza del 25 novembre 2003, il Consigliere Paolo BUONVINO; uditi, per le parti, gli avv.ti PAPPALEPORE e ROMITO.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F A T T O
1) - Con la sentenza appellata con il primo degli appelli in esame il TAR ha accolto il ricorso proposto dall’odierna appellata per il riconoscimento del diritto all’accesso nella forma dell’esame e della estrazione di copia della documentazione tenuta dal Comando di Polizia Municipale del Comune di Polignano a Mare, quale indicata nell’istanza dell’11/12 ottobre 2002.
Per il Comune appellante la sentenza dovrebbe essere riformata, in quanto non sarebbero sussistiti, nella specie, i presupposti per riconoscere il diritto all’accesso.
Resiste l’appellata che, nelle proprie difese, insiste per la conferma della sentenza in esame.
2) - Con la seconda delle sentenze appellate il TAR ha disposto per l’ottemperanza alla sentenza anzidetta.
Anche tale sentenza è gravata dal Comune di Polignano a Mare, che insiste per la sua integrale riforma.
Resiste l’appellata che, nelle proprie difese, insiste per il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza qui gravata.
D I R I T T O
1) - Gli appelli in epigrafe, in quanto connessi soggettivamente ed oggettivamente, possono essere riuniti.
Gli stessi sono fondati.
Quanto al primo di essi, va osservato che è in atti il verbale (in data 13 settembre 2002, prot. 294/AIPG/2002) “di acquisizione, in esecuzione della delega inerente il Proc. Pen. n. 8938/02 RGNR emessa in data 02/9/2002 dal S. Procuratore della repubblica presso il Tribunale di Bari, dr. Roberto Rossi”, di “copia formale di due pratiche di costruzione edilizia” (n. 66/2001, prot. 291, presentata dall’odierna appellata e altra di altra richiedente); è anche in atti il verbale stesso protocollo, in data 30 settembre 2002, con il quale non solo è stata acquisita, dagli ufficiali di Polizia giudiziaria, per conto della Procura della repubblica, la stessa documentazione anzidetta, stavolta, in originale, ma anche due altre pratiche di costruzioni edilizie.
L’originaria ricorrente ha, successivamente, avanzato istanza di accesso formale con nota dell’11 ottobre 2002; con la stessa ha richiesto, in particolare, di potere accedere “a tutti gli atti ed i documenti – con il pertinente indice – formati e/o detenuti da codesto Comando aventi ad oggetto i beni demaniali in sua concessione, ovvero i lavori svolti nell’immobile demaniale in sua concessione, inclusi, a solo titolo esplicativo, i verbali, le relazioni di servizio, le note ed i rilievi redatti dagli Agenti di codesto Comando; nonché – se esistenti – le note, le segnalazioni (anche se orali o anonime) e le lettere pervenute a codesto Comando da parte di terzi dall’aprile 2001 a oggi; la sottoscritta sottolinea che la presente istanza di accesso ha carattere d’urgenza e che la documentazione richiesta è necessaria per curare e difendere i propri interessi giuridici in sede giudiziaria”; ha segnalato anche che avrebbe inteso esercitare l’accesso il successivo giorno 14.
L’istanza è rimasta inevasa e, successivamente, reiterata.
Sulla stessa il Comando di Polizia Municipale si è pronunciato negativamente con nota in data 25 ottobre 2002, dei cui contenuti si dirà.
Prima di tale data, peraltro, il Comando di Polizia municipale ha trasmesso copia dell’istanza alla locale Procura della Repubblica (alla quale erano già stati trasmessi gli originali degli atti anzidetti) che, in proposito, con nota del 18 ottobre 2002, n. 8938.02-RG – notizie di reato, a firma del Sostituto Procuratore della repubblica – ha segnalato che, “letti gli atti del procedimento penale sopra indicato; viste le istanze rivolte dai difensori alla Polizia Municipale per ottenere visione e copia di atti relativi al procedimento amministrativo collegato ai fatti oggetto del procedimento penale in epigrafe evidenziato; ritenuto che gli atti richiesti sono parte del fascicolo del Pubblico Ministero e che pertanto sono coperti da segreto istruttorio e che i difensori possono solo chiederne copia al Pubblico Ministero competente secondo le norme di rito, dispone che la polizia Municipale non comunichi alcun atto o notizia del procedimento in oggetto”.
A seguito di tale missiva è stata respinta la predetta istanza di accesso, tra gli altri motivi, in quanto “tutti gli atti e le attività compiute da questo ufficio nei confronti della sig.ra Guzzonato sono coperti da segreto istruttorio, e che i difensori possono solo richiederne copia al Pubblico Ministero competente secondo le norme di rito”.
Il diniego di cui alla nota ora detta è stato impugnato con ricorso notificato al Comune il 25 novembre 2002.
Prima della notificazione del ricorso, peraltro, il Comando di Polizia Municipale, con nota 11 novembre 2002, n. 5492/PM, inviata al Sostituto Procuratore dott. Roberto Rossi, avente ad oggetto la “trasmissione documentazione inerente il provvedimento di decretazione n. 8938/02-RGNR del 18.10.2002”, ha segnalato che, “a seguito disposizioni da Lei impartite, si trasmettono tutti gli atti, esistenti in questo Comando, relativi al procedimento penale n. 8938-RGNR”.
Secondo il TAR l’avere opposto, tra le altre, la motivazione anzidetta, inerente all’asserita sussistenza del segreto istruttorio, non sarebbe stata sufficiente a supportare l’opposto diniego; ciò in quanto non si trattava di atti acquisiti mediante provvedimento di sequestro o decreto (circostanza, questa, idonea ad impedire il generarsi, in capo alla PA, di uno specifico obbligo di segretezza e, di riflesso, a escludere o limitare la facoltà dei soggetti interessati di prendere visione degli atti).
2) - Il convincimento così maturato dai primi giudici non può, per quanto attiene alla presente controversia, essere condiviso.
E, invero, ai sensi dell’art. 3 del Decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352 (regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241):
- comma 1: “il diritto di accesso si esercita in via informale mediante richiesta, anche verbale, all'ufficio dell'amministrazione centrale o periferico, competente a formare l'atto conclusivo di procedimento o a detenerlo stabilmente”;
- comma 2: “l'interessato deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta, ovvero gli elementi che ne consentano l'individuazione, specificare e, ove occorra, comprovare l'interesse connesso all'oggetto della richiesta, far constare della propria identità e, ove occorra, dei propri poteri rappresentativi”;
- comma 3: “la richiesta, esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta mediante indicazione della pubblicazione contenente le notizie, esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea”.
Ai sensi del comma 1 del successivo art. 4, poi: “qualora non sia possibile l'accoglimento immediato della richiesta in via informale, ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi, sulla sussistenza dell'interesse alla stregua delle informazioni e delle documentazioni fornite o sull'accessibilità del documento, il richiedente è invitato contestualmente a presentare istanza formale”.
Ebbene, trattandosi, nella specie, dell’accesso informale disciplinato dal citato art. 3, deve ritenersi idonea a supportare il contestato diniego la semplice allegazione della sussistenza della circostanza inibitoria dianzi precisata.
È sufficiente, infatti, che in capo all’autorità adita sorgano anche semplici “dubbi” sulla “accessibilità del documento” perché il responsabile del procedimento possa invitare contestualmente il richiedente a presentare istanza formale.
Si tratta, in altre parole, nel caso di accesso informale, di un procedimento di carattere accelerato ma sommario, in cui è sufficiente l’insorgere di anche semplici situazioni di oggettiva incertezza a giustificare l’invito a procedere in via “formale”; naturalmente, non deve trattarsi di allegazioni del tutto pretestuose e manifestamente elusive dell’obbligo di legge, ma di considerazioni suffragate da non manifestamente inconsistenti elementi di supporto.
E questa è la situazione verificabile nella specie; l’Autorità adita, infatti, a fronte di una determinazione (tra l’altro, rimasta priva di ogni formale contestazione o impugnazione) in base alla quale sarebbe stata da escludere l’ostensibilità, alla richiedente, di tutta la documentazione acquisita agli uffici che la riguardava (il Procuratore della Repubblica “dispone che la polizia Municipale non comunichi alcun atto o notizia del procedimento in oggetto”), era da ritenere legittimata – salvo più approfondito esame della questione in caso di accesso formale - a non consentire l’accesso stesso e ad invitare a seguire la via formale anzidetta (che l’interessata, peraltro, almeno a quanto consta, neppure ha inteso percorrere).
Quanto alle circostanze addotte dall’interessata in sede di comparsa conclusionale, secondo cui sarebbe emersa dagli atti l’erroneità delle determinazioni assunte dalla procura della repubblica in merito alla documentazione amministrativa inerente alla sig.ra Guzzonato, le stesse sono irrilevanti, dal momento che ciò che conta è che, nel momento in cui la P.A. doveva assumere le proprie determinazioni sull’istanza di accesso informale, la stessa era paralizzata dalle determinazioni assunte dal P.M.; determinazioni, ad avviso dell’appellata, discutibili, ma che, non di meno, hanno portato alla concreta trasmissione di tutti gli atti alla stessa Procura.
Circostanza, quest’ultima, che emerge dalla nota comunale in atti del 7 novembre 2002 e confermata dalla stessa Procura che ha chiarito, con nota 16 maggio 2003, n. 8938/02, che, “pur non sussistendo iscrizione nel registro degli indagati della Silvana Guzzonato, gli atti per i quali si chiede l’accesso (trasmessi con nota prot. n. 5492/PM del 7/11/2002) sono inseriti nel fascicolo del Pubblico Ministero e quindi coperti da segreto ai sensi dell’art. 329 c.p.p.”.
In definitiva, l’Amministrazione comunale, nella procedura accelerata di accesso informale, correttamente si è arrestata in presenza della precisa presa di posizione della procura della Repubblica (presa di posizione che ha portato anche al materiale spossessamento di tutti gli atti già in carico al Comune); e, del pari correttamente, il Comune ha invitato la richiedente a proporre istanza di accesso formale.
Ed è in questa sede che la situazione avrebbe anche potuto, in ipotesi, essere riesaminata, sì da indurre il Comune ad avanzare domanda alla Procura per ritornare in possesso della documentazione in questione, ovvero per essere autorizzato a produrne copie conformi, in quanto riguardante soggetto, in ipotesi, estraneo all’indagine penale (salvo, poi, verificare la reazione dell’Autorità giudiziaria che, si noti, in più di un’occasione – note del 18 ottobre 2002 e del 16 maggio 2003 – ha affermato che l’interessata avrebbe potuto chiedere l’ostensione degli atti direttamente al Procuratore della Repubblica medesimo, mentre il Comune non avrebbe avuto titolo a richiedere copia degli atti stessi).
Per tali motivi appare fondato e va accolto l’appello proposto avverso la sentenza n. 865/2003 e, per l’effetto, in riforma della stessa, deve essere respinto il ricorso di primo grado n. 1816/2002.
3) - Quanto all’appello n. 3588/2003, proposto avverso la sentenza del TAR n. 1725/2003, di ottemperanza alla precedente sentenza n. 865/2003, lo stesso va accolto in via derivata, in quanto l’azione di esecuzione del giudicato e la relativa decisione vengono inevitabilmente travolte dall’annullamento della sentenza oggetto di esecuzione.
Per tali motivi, in accoglimento anche dell’appello n. 3588/2003 ed in riforma della sentenza n. 1725/2003, va respinto il ricorso di primo grado n. 385/2003.
4) – Le spese dei due gradi di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, riunisce e accoglie gli appelli in epigrafe e, per l’effetto, respinge i ricorsi di primo grado.
Spese dei due gradi compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 25 novembre 2003 dal Collegio costituito dai Sigg.ri:
EMIDIO FRASCIONE - Presidente
CORRADO ALLEGRETTA - Consigliere
PAOLO BUONVINO - Consigliere est.
GOFFREDO ZACCARDI - Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Paolo Buonvino f.to Emidio Frascione
IL SEGRETARIO
f.to Gaetano Navarra
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18 marzo 2004
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
f.to Dott. Antonio Natale