N.2554/2004
Reg. Dec.
N. 8840 Reg. Ric.
Anno 1994
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso iscritto al NRG 8840\1994, proposto dal Ministero della difesa in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliato presso quest'ultimo in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
contro
..........., tutti non costituiti;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione I bis, n. 1071 del 6 luglio 1994.
Visto il ricorso in appello;
visti gli atti tutti della causa;
data per letta alla pubblica udienza del 27 gennaio 2004 la relazione del consigliere Vito Poli, udito l’avvocato dello Stato M.L. Spina;
ritenuto e considerato quanto segue:
FATTO
1. Con ricorso notificato il 12 ottobre 1994, il Ministero della difesa proponeva appello avverso la sentenza del T.A.R. per il Lazio, sezione I bis, n. 1071 del 6 luglio 1994.
2. La sentenza, in accoglimento di pertinente ricorso proposto nel 1990 da un gruppo di sottufficiali dell’Arma dei C.C., riconosceva il diritto di questi ultimi all’adeguamento del proprio trattamento economico rispetto a quello goduto dagli ispettori dei ruoli della P.S., oltre arretrati (nei limiti della prescrizione quinquennale) ed accessori.
3, Non si costituivano gli intimati appellati.
4. Con ordinanza collegiale n. 164 del 1995 veniva accolta la domanda di sospensione dell’esecuzione della impugnata sentenza.
5. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 27 gennaio 2004.
DIRITTO
1. L’appello è fondato e deve essere accolto.
2. La sentenza appellata ha accertato il diritto degli interessati - ora intimati - sottufficiali dell’Arma dei C.C. all'equiparazione, ai fini retributivi, al personale della Polizia di Stato, svolgente analoghe funzioni, con corresponsione delle differenze retributive arretrate nei limiti della prescrizione quinquennale, dall'entrata in vigore della L. 1 aprile 1981 n. 121, oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi.
3. Come è noto la questione dell'equiparazione giuridica ed economica, prospettata nella « Tabella di equiparazione tra le qualifiche ed i gradi degli appartenenti alla Polizia di Stato con quelli del personale delle altre Forze di polizia », allegata alla legge n. 121 del 1981 - Nuovo ordinamento dell'Amministrazione pubblica sicurezza - ed ivi richiamata dall'art. 43, comma 17, è stato oggetto di successivi interventi legislativi, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991.
Nell'occasione, la Corte ha ritenuto che l'equiparazione, ai fini del trattamento retributivo, dei sottufficiali dei Carabinieri al personale della Polizia di Stato va ragionevolmente compiuta, in mancanza di indicazione di un diverso criterio da parte della legge, in base alle funzioni esercitate, non potendo non corrispondere a parità di funzioni un identico trattamento economico. Pertanto, ha dichiarato costituzionalmente illegittimi l'art. 43, comma 17, e la tabella all. C della L. 1 aprile 1981, n. 121, quanto a quest'ultima tabella, come sostituita dall'art. 9 L. 12 agosto 1982, n. 569, nonché la nota in calce alla tabella stessa, nella parte in cui non includono la qualifica di ispettore di polizia fra quelle equiparabile alle qualifiche dei sottufficiali dei Carabinieri, così omettendo l'individuazione della corrispondenza delle funzioni esercitate dai sottufficiali dei carabinieri con quelle attribuite al personale di Polizia (Corte cost. 12 giugno 1991 n. 277).
4. I principi formulati dalla Corte sono stati applicati dalle decisioni del Consiglio di Stato, IV Sez., n. 986 del 26 novembre 1991 e T.A.R. del Lazio n. 1219 del 9 luglio 1991.
Successivamente è intervenuto il D.L. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, in L. 6 marzo 1992, n. 216.
Ai sensi del comma 1 dell'art. 2, del citato decreto legge, a decorrere dal 1 gennaio 1992, ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza è corrisposto il trattamento economico previsto per i livelli retributivi indicati per ciascun grado dalle sentenze di cui all'art. 1, comma 1, (Corte cost. n. 277 del 1991, Cons. Stato, IV Sez., n. 986 del 1991 e T.A.R. Lazio n. 1219 del 1991).
Il successivo comma 2 ha disposto che al pagamento delle competenze arretrate, derivanti dall'esecuzione delle citate di cui all'art. 1, si provvede: a) nell'anno 1993, mediante la corresponsione di un primo acconto pari al 35% dell'importo spettante; b) nell'anno 1994, mediante la corresponsione di un ulteriore acconto pari al 35% dell'importo spettante; c) nell'anno 1995, mediante la corresponsione del rimanente 30%.
5. Con le richiamate disposizioni, il Legislatore ha inteso disciplinare, con norma primaria, gli effetti scaturenti dalle decisioni puntualmente citate nell'art. 1, comma 1, del D.L. n. 5 del 1992, concernenti la equiparazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza agli ispettori della Polizia di Stato.
Al riguardo, la norma ha posto una previsione a regime, in ordine al trattamento spettante ai predetti sottufficiali, a decorrere dal 1 gennaio 1992, nonché una norma transitoria per la corresponsione delle competenze arretrate, con esplicito ed esclusivo riferimento a quelle derivanti dall'esecuzione delle sentenze citate nel comma 1 dell'art. 1 dello stesso D.L.
Quanto all'equiparazione dei trattamenti a regime, la Corte costituzionale ha ritenuto che è frutto di una legittima scelta del Legislatore l'unificazione completa, dal 1 gennaio 1992, con compattamento verso l'alto del trattamento economico (allineato sui livelli VI, VI bis e VII) di tutti i sottufficiali dei Corpi di polizia, ad ordinamento civile e militare, compresi quelli appartenenti a Forze di polizia (diverse dai Carabinieri) che erano stati mantenuti al di fuori sia dalla suddetta pronuncia della Corte, sia dalle conseguenti decisioni dei giudici amministrativi (Corte cost. 17 marzo 1998, n. 63).
Quanto al regime transitorio, il Legislatore ha assicurato la spettanza degli arretrati solo ai destinatari delle citate sentenze, ed a quelli che, in ogni caso, avevano ottenuto sentenze favorevoli ma comunque antecedenti alla data d'entrata in vigore del D.L. n. 5 del 1992 (Cons. Stato, IV Sez., 24 febbraio 2000, n. 973; 13 novembre 1998, n. 1518; 25 luglio 1997, n. 743; 24 febbraio 1997, n. 137, 15 ottobre 1994, n. 809).
Si è osservato, al riguardo, che, con una diversa interpretazione, si giungerebbe all'assurda conclusione che coloro, che già avevano ottenuto una sentenza favorevole, percepirebbero gli arretrati, nei limiti e con gli scaglionamenti appositamente stabiliti nel decreto legge, mentre tutti gli altri, pur avendo una posizione giuridicamente meno qualificata, li percepirebbero illimitatamente e immediatamente (Cons. Stato, IV Sez., 15 ottobre 1994 n. 809 cit.).
Sul punto, va segnalato l'intervento della Corte costituzionale (23 dicembre 1993, n. 455), che ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni recate con gli artt. 1 e 2 del citato D.L. n. 5 del 1992, nella parte in cui assicurano l'effetto retroattivo a quanti hanno ottenuto una pronuncia giurisdizionale favorevole, al momento dell'entrata in vigore del decreto legge, rispetto ad altri che non l'hanno ottenuta ancorché ricorrenti.
Nell'occasione, la Corte costituzionale ha sostenuto che il Legislatore ha compiuto una scelta, differenziando la posizione dei destinatari delle sentenze citate nell'art. 1, comma 1, dello stesso decreto legge, per quanto attiene al diritto alle competenze arretrate, e che la scelta stessa non è affetta da censure di arbitrarietà o irragionevolezza.
Né può assumersi che verrebbe frustrata, nel periodo fino all'entrata in vigore del D.L. n. 5 del 1992, l'equiparazione economica in questione, in quanto la tendenziale omogeneità dei trattamenti non comporta, nel periodo transitorio, una continua identità di posizioni economiche, attese le residue differenze di compiti e di ordinamenti e quindi di livelli funzionali (Corte cost. 20 luglio 1999, ord. n. 331).
6. La corte, peraltro, con la stessa sentenza n. 277, giudicava inammissibile l’intervento additivo richiesto dal giudice rimettente e consistente nel riconoscere immediata operatività alle corrispondenze tra qualifiche omogenee, in quanto, a suo avviso, occorreva necessariamente un intervento ulteriore del legislatore al fine di operare specifiche e nuove valutazioni relative alla comparazione delle mansioni dei sottufficiali dei carabinieri e di quelle dei sovrintendenti e degli ispettori di polizia.
Come è noto, tuttavia, il giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 1991, n. 986, cit.; Tar Lazio 9 luglio 1991, n. 1219, cit., nonché l’impugnata sentenza), considerò immediatamente applicabile la sentenza della Corte costituzionale citata, ritenendo che la declaratoria di incostituzionalità avesse determinato il riespandersi del principio di equiparazione secondo l’omogeneità di funzioni tra gli appartenenti alle due forze di polizia, con effetto immediato sul trattamento economico del personale inquadrato nei rispettivi apparati.
Per reagire a questo indirizzo, successivamente il governo adottava il d.l. 7 gennaio 1992, n. 5, per dare copertura finanziaria agli oneri di spesa derivanti dalle sentenze citate, stabilendo (art. 2) l’estensione della perequazione economica a tutti i sottufficiali dell’arma dei carabinieri a decorrere dal 1° gennaio 1992, ma (apparentemente) prevedendo il pagamento degli arretrati solo a favore dei ricorrenti a decorrere dalle date stabilite dalle sentenze che li riguardavano, mentre per tutti gli altri la decorrenza del nuovo trattamento economico sarebbe stata appunto dal 1° gennaio 1992. Il decreto legge veniva convertito dalla l. 6 marzo 1992, n. 216, con marginali modificazioni, consistenti principalmente nell’ulteriore estensione del principio di equiparazione economica anche nei confronti dei sottufficiali della guardia di finanza.
Con la legge citata il legislatore, recependo l’orientamento espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 277, cit., ha ritenuto dunque che la perequazione dei trattamenti economici dei sottufficiali dell’arma dei carabinieri con quelli attribuiti alle corrispondenti qualifiche di polizia di Stato richiedesse l’intermediazione di una norma di legge. Veniva introdotta tuttavia nella lettera della legge – come si è detto – un’apparente disparità di trattamento fra sottufficiali ricorrenti e non ricorrenti.
La Corte costituzionale, investita del problema in relazione agli arretrati del personale in servizio, riteneva (sentenza n. 455 del 23 dicembre 1993) che «la scelta del legislatore di introdurre una disciplina differenziata fra la posizione dei ricorrenti e quella dei non ricorrenti, per quanto attiene al computo delle competenze arretrate, non è affetta da censure di arbitrarietà o irragionevolezza, anche alla luce del rilievo che il principio di equilibrio del bilancio ha nella ponderazione degli interessi riservato al legislatore».
Come la corte ha più volte ribadito, infatti, la scelta in concreto del meccanismo di perequazione è riservata al legislatore chiamato ad operare il bilanciamento tra le varie esigenze nel quadro della politica economica generale e della concreta disponibilità finanziaria (sentenza. n. 226 del 1993)
A seguito di queste pronunce anche la giurisdizione amministrativa è giunta a ritenere (come ricordato in precedenza) che «le disposizioni del d.l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito dalla l. 6 marzo 1992, n. 216, con le quali, nel disciplinare gli effetti della sentenza della Corte costituzionale 12 giugno 1991, n. 277, cit. (. . .) si è disposta l’applicazione ai carabinieri del più favorevole trattamento retributivo, hanno anche espressamente stabilito, senza alcuna possibilità di diversa interpretazione, che il diritto al percepimento degli arretrati sussiste solo in favore di coloro che, alla data della sua entrata in vigore, avevano già ottenuto una sentenza favorevole» (Corte dei Conti, sez. contr. Stato, 24 aprile 1998, n. 35; Cons. Stato, sez. IV, 15 ottobre 1994, n. 809 cit.).
A risolvere il problema degli arretrati interveniva infine il d.l. 16 maggio 1994, n. 290, convertito dalla l. 15 luglio 1994, n. 443, disponendo all’art. 4 che «l’autorizzazione di spesa di cui all’art. 1 d.l. n. 5 del 1992, convertito dalla l. n. 216 del 1992, deve intendersi, nell’ambito degli stanziamenti ivi previsti, riferita a tutti i sottufficiali dell’arma dei carabinieri e del corpo della guardia di finanza, anche per quanto attiene le competenze arretrate e le modalità di pagamento di cui all’art. 2, 2° comma, del decreto stesso».
Dai lavori preparatori sia della l. n. 443 del 1994 sia della l. n. 216 del 1992 emergeva chiaramente la volontà del legislatore non solo di assicurare gli arretrati anche ai non ricorrenti, ma di fissare per questi ultimi la decorrenza del quinquennio a ritroso dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza 12 giugno 1991, n. 277.
Dalla normativa e dalla giurisprudenza riportate possono ricavarsi, ad avviso del collegio, i seguenti principî:
a) il diritto all’equiparazione economica fra appartenenti ai carabinieri ed alla guardia di finanza e quelli della polizia di Stato non sorge per effetto della l. n. 121 del 1981, ma, per quanto riguarda la concreta individuazione della corrispondenza fra gradi e qualifiche ed i connessi effetti retributivi, solo ed esclusivamente ad opera della l. n. 216 del 1992, nei precisi termini in cui questa ha provveduto ad attribuire relativi benefici con esatta determinazione anche degli aspetti cronologici (Corte dei Conti, n. 35 del 1998 cit.);
b) i benefici in questione non riguardano il personale collocato a riposo in quanto la legge non ha qualità perequative (Corte costituzionale, sentenza n. 178 del 1995);
c) è costituzionalmente legittimo il differente trattamento giuridico ed economico del personale delle Forze di polizia, anche ad ordinamento militare, e fra queste ultime ed il personale delle Forze armate (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 17 giugno 2003, n. 3417; 15 dicembre 2000, n. 6674; Corte cost. 17 luglio 2000, n. 296; 9 luglio 1996, n. 241; Cons. Stato, sez. IV, 24 febbraio 2000, n. 973; sez. III, 30 giugno 1999, n. 329\99; sez. IV, 24 febbraio 1997, n. 137; Corte dei Conti, sez. contr. Stato, 24 aprile 1998, n. 35), in quanto le modifiche all’assetto organizzatorio della pubblica amministrazione, ivi comprese quelle dettate in via transitoria, rientrano nella sfera di discrezionalità riservata al legislatore, specie se afferenti all’organizzazione ed all’inquadramento del personale delle Forze armate e di polizia, in tal caso, la discrezionalità legislativa incontra soltanto i limiti dell’arbitrarietà o della manifesta irragionevolezza, che non sono stati superati nel caso di specie;
d) nessuna norma dell’ordinamento ha inteso perseguire un’assoluta identità di posizioni e trattamenti all’interno delle medesime Forze di polizia - ad ordinamento civile o militare - e fra queste ultime ed il personale delle Forze armate; le diversità insite in ciascun Corpo di Polizia o Forza armata rendono le posizioni dei loro componenti non comparabili, si che la scelta compiuta dal legislatore con la norma censurata non può dirsi palesemente arbitraria;
e) non sussiste neppure la violazione dell’art. 36 della Costituzione, giacché il legislatore gode di ampia discrezionalità. nel differenziare il trattamento economico di categorie in precedenza egualmente retribuite, e, in ogni caso, lo scorrimento verso l’alto di una categoria retributiva non comporta la necessità di innalzare i livelli superiori o inferiori (sez. IV, n. 3417 del 2003 cit.).
7. Il ricorso in appello va quindi accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata.
Sussistono equi motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando:
- accoglie l'appello proposto, e in riforma della sentenza indicata in epigrafe, respinge il ricorso di primo grado.
- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 gennaio 2004, con la partecipazione dei signori:
Stenio Riccio - Presidente
Costantino Salvatore - Consigliere
Dedi Rulli - Consigliere
Giuseppe Carinci - Consigliere
Vito Poli Rel. Estensore - Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Vito Poli Stenio
Riccio
IL SEGRETARIO
Maria Grazia Nusca
27 aprile 2004
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Antonio Serrao
Massime
- -
N.R.G. 8840/1994
MA