REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
A) sul ricorso in appello n.516/2005 proposto da
MINISTERO DELL’INTERNO, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, MINISTERO DELLA DIFESA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
rappresentati e difesi da: AVVOCATURA GEN. STATO
con domicilio in Roma VIA DEI PORTOGHESI 12
contro
MD HELICOPTERS INC.
rappresentata e difesa da: Avv. LUIGI MANZI e dall’AVV. LUCA MAZZEO
con domicilio eletto in Roma VIA FEDERICO CONFALONIERI 5
presso MANZI LUIGI
e nei confronti di
AGUSTA S.P.A.
rappresentata e difesa da: Avv. ALDO PEZZANA e AVV. VITTORIO ANGIOLINI
con domicilio eletto in Roma LARGO DEL TEATRO VALLE 6
presso ALDO PEZZANA
EUROCOPTER S.A.S
non costituitasi;
B) sul ricorso in appello n.636/2005 proposto da
AGUSTA S.P.A.
rappresentata e difesa da: Avv. ALDO PEZZANA e AVV. VITTORIO ANGIOLINI
con domicilio eletto in Roma LARGO DEL TEATRO VALLE 6
presso ALDO PEZZANA
contro
MD HELICOPTERS INC.
rappresentata e difesa da: Avv. LUIGI MANZI e dall’AVV. LUCA MAZZEO
con domicilio eletto in Roma VIA FEDERICO CONFALONIERI 5
presso MANZI LUIGI
e nei confronti di
MINISTERO DELL’INTERNO e MINISTERO DELLA DIFESA
rappresentati e difesi da: AVVOCATURA GEN. STATO
con domicilio in Roma VIA DEI PORTOGHESI 12
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
non costituiti
per l'annullamento, della sentenza del TAR LAZIO – ROMA Sez. I ter n. 13609/2004, resa tra le parti, concernente FORNITURA ELICOTTERI DI TIPOLOGIA LEGGERA.
Visti gli atti di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio ed i relativi appelli incidentali della MD Helicopters in entrambi i ricorsi;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Agusta S.p.A. nel ricorso n.516/05 e dei Ministeri dell’interno e della difesa nel ricorso n.636/05;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 19 aprile 2005 il Consigliere Antonino Anastasi ed uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Fiengo, l’Avv. Luigi Manzi, l’Avv. Aldo Pezzana e l’Avv. Vittorio Angiolini.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza appellata il T.A.R. del Lazio, in accoglimento del ricorso n.12009/03 (e dei relativi motivi aggiunti) proposto dalla MD Helicopters Inc., annullava il decreto in data 11 luglio 2003 con cui il Ministro dell’interno aveva disposto la secretazione della fornitura di elicotteri della tipologia leggera per le esigenze delle Forze di Polizia e dei Vigili del Fuoco ed i successivi atti con i quali alcune amministrazioni centrali avevano acquistato (a trattativa privata c.d. pura) diversi velivoli dalla Agusta S.p.A. (in particolare quelli con cui erano stati comprati: un elicottero da parte del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, diciassette da parte del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, sette da parte del Comando Generale della Guardia di Finanza e tre da parte del Corpo Forestale dello Stato) e dichiarava inammissibili i ricorsi (nn.8452, 8453, 8454 e 8455/04) con i quali erano stati autonomamente impugnati i decreti di approvazione di tali contratti.
Avverso siffatta decisione proponevano rituale appello, con due distinti ricorsi, i Ministeri dell’interno, dell’economia e delle finanze, delle politiche agricole e della difesa e la Agusta, riproponendo, seppur con accenti e prospettazione diverse, le eccezioni pregiudiziali di inammissibilità del ricorso in primo grado, già disattese dal T.A.R., censurando nel merito la correttezza del giudizio di illegittimità del decreto di secretazione e dei conseguenti affidamenti diretti delle forniture in contestazione e concludendo per l’annullamento della sentenza impugnata.
Si costituiva, nel ricorso n.516/05, la Agusta, aderendo alle difese delle amministrazioni appellanti e formulando le medesime conclusioni, così come, nel ricorso n.636/05 i Ministeri dell’interno e della difesa aderivano alle richieste ivi spiegate dalla appellante Agusta.
Resisteva, in entrambi i ricorsi, la MD Helicopters, contestando la fondatezza delle censure, pregiudiziali e di merito, dedotte a fondamento degli appelli avversari, riproponendo le censure assorbite con la decisione appellata, impugnando in via incidentale, ma condizionata, i capi con cui erano stati dichiarati inammissibili i ricorsi proposti in via autonoma contro i decreti approvativi dei contratti di fornitura ed era stata disattesa la domanda risarcitoria ed invocando la reiezione dei ricorsi e la riforma della decisione appellata, limitatamente alle parti gravate con l’appello incidentale condizionato.
Le parti illustravano ulteriormente le loro tesi mediante il deposito di memorie difensive.
Alla pubblica udienza del 19 aprile 2005 i ricorsi venivano trattenuti in decisione.
DIRITTO
1.- L’identità della sentenza impugnata con i due appelli indicati in epigrafe impone la riunione e la trattazione congiunta dei relativi ricorsi.
2.- Come già rilevato in fatto, i giudici di prima istanza, giudicando ritualmente introdotti il ricorso n.12009/03 ed i pertinenti motivi aggiunti proposti dalla MD Helicopters (sotto i diversi profili contestati, ivi compreso quello relativo alla sussistenza della giurisdizione amministrativa) e ritenendo fondato ed assorbente il secondo motivo di gravame, hanno annullato il decreto di secretazione delle forniture di elicotteri per le esigenze delle Forze di Polizia e dei Vigili del Fuoco ed i successivi atti d’acquisito, ritenendo il primo viziato dalla sproporzionata ed ingiustificata estensione della sottrazione alla concorrenza delle procedure di acquisto di tutti gli elicotteri, e non solo delle parti strettamente necessarie ad assicurare la loro interoperabilità con quelli militari, ed i secondi affetti, oltre chè da invalidità derivata, dal difetto delle condizioni che autorizzano la trattativa privata, ed ha dichiarato inammissibili i ricorsi proposti in via autonoma avverso gli atti di acquisito (in quanto già ritualmente gravati con lo strumento dei motivi aggiunti).
2.1- Gli appellanti ripropongono, in via pregiudiziale, le eccezioni di inammissibilità (sotto diversi profili) del ricorso in primo grado e dei relativi motivi aggiunti, già disattese dal T.A.R., contestano, nel merito, la correttezza del convincimento, assunto a fondamento della decisione gravata, della sproporzione, rispetto alle effettive necessità di tutela della sicurezza nazionale, della controversa misura della secretazione delle forniture di elicotteri destinate a soddisfare le esigenze delle Forze di Polizia, criticano, altresì, il giudizio di illegittimità dell’affidamento di queste ultime alla Agusta a trattativa privata c.d. pura e concludono per la riforma della decisione gravata e per la declaratoria della inammissibilità o per il rigetto del ricorso di primo grado.
2.2- L’appellata MD Helicopters difende, di contro, la correttezza del gravato giudizio di illegittimità, tanto del decreto di secretazione quanto dei successivi contratti di fornitura, ripropone, in via condizionata, i motivi assorbiti in primo grado ed appella, in via incidentale, il capo reiettivo della domanda risarcitoria e quello dichiarativo della inammissibilità degli autonomi gravami proposti contro i decreti approvativi degli affidamenti diretti della fornitura alla Agusta, concludendo conformemente.
3.- Il rispetto dell’ordine logico nella trattazione delle questioni imporrebbe la preliminare disamina delle eccezioni di rito dedotte dalle parti appellanti ed attinenti, sostanzialmente, alla rituale introduzione del giudizio di primo grado e dei motivi aggiunti, sotto i diversi profili del difetto delle condizioni che legittimano l’attivazione di quest’ultimo strumento, della carenza, in capo alla MD Helicopters, dell’interesse e della legittimazione a ricorrere e della mancanza di giurisdizione amministrativa limitatamente all’impugnativa dei contratti.
Il Collegio, pur consapevole della natura logicamente antecedente, nella disamina degli appelli, delle questioni dianzi riassunte, reputa, tuttavia, di prescindere dal loro scrutinio e di definire la controversia nel merito, anche tenuto conto della rilevanza degli interessi (pubblici e privati) sottesi al dibattito relativo alla correttezza dei contestati affidamenti diretti e delle sue evidenti implicazioni in ordine alla tutela della concorrenza, affrontando e risolvendo la questione centrale afferente la legittimità della secretazione della fornitura della quale la validità degli acquisti controversi costituisce corollario.
Anche ammettendo, infatti, la ritualità (peraltro dubbia) dell’introduzione del giudizio in primo grado (sotto i diversi profili contestati dagli odierni appellanti), si perviene, comunque, alla reiezione, per come appresso argomentata, dell’azione proposta in primo grado ed intesa ad ottenere l’annullamento degli affidamenti diretti ad Agusta delle forniture in questione.
Tenuto, pertanto, conto dell’economia del percorso argomentativo sotteso alla presente decisione nonché degli interessi relativi alle posizioni processuali contrapposte, il Collegio ritiene che l’infondatezza del ricorso originario lo esima dalla delibazione delle eccezioni preliminari, senza che siffatta omissione pregiudichi alcuna delle parti in causa.
4.- Nel merito, occorre principiare dall’esame delle critiche rivolte da entrambe le parti appellanti al capo della decisione con cui è stato giudicato illegittimo il decreto del Ministro dell’interno in data 11 luglio 2003, siccome ingiustificatamente esteso agli acquisiti degli interi elicotteri da parte delle Forze di Polizia, anziché circoscritto alle sole parti delle macchine che, in quanto direttamente funzionali ad assicurarne l’interoperabilità con i velivoli propriamente militari, necessitavano effettivamente della copertura garantita dalla secretazione.
4.1- Sostengono, di contro, le appellanti che, per un verso, il percorso argomentativo seguito dai primi giudici risulta fondato sull’erroneo presupposto della natura e della destinazione "civili" degli apparecchi, che, per un altro, il decreto del Ministro dell’interno non imponeva il ricorso alla trattativa privata e che, per un altro ancora, le esigenze di sicurezza fondanti la misura in esame potevano essere pienamente soddisfatte solo con l’estensione della sua efficacia a tutte la macchina, e non anche (come erroneamente ritenuto dai primi giudici) con la sua limitazione ad alcune parti della struttura del mezzo.
4.2- Tale ultimo argomento si rivela, tra gli altri, quello decisivo, al fine di dimostrare la correttezza del decreto di secretazione.
Premesso, infatti, che la ricorrenza del presupposto di quest’ultima misura, e cioè l’esigenza di tutelare la sicurezza dello Stato per mezzo della sottrazione dell’acquisto di strumenti impiegati nella sua difesa interna al regime della concorrenza nella scelta del fornitore non risulta negata dal T.A.R. (né, a quanto consta, contestata dall’originaria ricorrente), occorre verificare se l’estensione di tale misura alla fornitura dei velivoli (nel loro complesso) fosse conforme alla previsione di cui all’art.4, comma 1, lett.c) decreto legislativo 24 luglio 1992, n.358 (alla stregua del quale dev’essere scrutinata la legittimità della secretazione).
4.3- Risulta necessaria, al riguardo, una sintetica ricostruzione della funzione e della finalità dell’istituto della secretazione, che nella presente controversia così come delimitata dalle censure proposte assume una decisiva rilevanza, non sul piano ontologico come in altre occasioni, ma su quello squisitamente giuridico.
Con l’art.296 del Trattato, l’ordinamento fondamentale della Comunità Europea ha introdotto un significativo spazio di deroga della disciplina vigente (peraltro successivamente ribadito dall’art.10 della direttiva n.18/04), per mezzo dell’assegnazione agli Stati membri della potestà di sottrarre alcuni atti e provvedimenti al regime di pubblicità, quando la relativa esigenza di riservatezza risulti giustificata dalla necessità, non altrimenti realizzabile, di tutelare adeguatamente la sicurezza dello stato (lett. a dell’art.296).
Tale ultima disposizione deve, in particolare, intendersi come giustificata dall’esigenza di assicurare agli Stati membri il libero e sovrano esercizio del loro potere di governo in ordine alla difesa della loro integrità territoriale, come fondata sull’indefettibile necessità di garantire agli stessi l’autonoma disciplina delle misure di polizia intese a proteggere la comunità amministrata e, in definitiva, come preordinata a tutelare la pienezza della sovranità nazionale in un ambito (la difesa della sicurezza interna) estraneo al novero di quelli ceduti alla comunità sovranazionale e che esula, come tale, dalle competenze comunitarie.
In coerenza con il principio appena illustrato, l’art. 4, comma 1,lett.c), d.lgs. n.358/92 [1] contempla, tra le diverse ipotesi di esclusione della normativa sulla pubblica selezione dei fornitori di amministrazioni pubbliche, quella della secretazione della fornitura per esigenze di sicurezza dello Stato.
Dalla disciplina appena riferita, si ricava, quindi, il principio che la concorrenza, nella gerarchia dei valori protetti e garantiti dagli ordinamenti comunitario e nazionale, non è il bene primario ed assoluto, la cui salvaguardia non tollera eccezioni o deroghe (come vorrebbe l’originaria ricorrente), ma si presta, di contro, a recedere quando la piena ed efficace realizzazione di interessi giudicati preminenti (quali la difesa o la sicurezza degli Stati membri) impongono l’esclusione di talune attività dall’accesso aperto e competitivo alla contrattazione pubblica degli operatori nel mercato di riferimento.
In particolare, con lo strumento della secretazione, si intende offrire alle amministrazioni dello Stato la possibilità di sottrarre al regime dell’evidenza pubblica l’acquisto di mezzi che, per il loro utilizzo ai fini della protezione della sicurezza nazionale (da valersi quale difesa, anche interna, della comunità territoriale), sono dotati di caratteristiche tecniche e funzionali che, se pubblicizzate, diminuirebbero sensibilmente la loro efficacia operativa.
Con l’applicazione di tale misura, in sostanza, si vuole evitare la pubblicità della fornitura e, quindi, a quel fine, si consente un acquisto in deroga alle procedure di selezione imposte dalla legislazione di derivazione comunitaria, nella consapevolezza che l’applicazione di quest’ultima vanificherebbe le esigenze di riservatezza nella provvista di strumenti impiegati per la difesa interna dello Stato (cioè per la sua sicurezza).
4.4- Tanto premesso, si deve rilevare che, nella fattispecie in esame, l’incontestata finalizzazione dei velivoli in questione al c.d. "dual use " (e cioè all’uso sia civile che militare) e la segnalata ratio dell’istituto della secretazione impediscono di operare quella separazione degli oggetti delle forniture che, secondo il T.A.R. era, viceversa, praticabile.
Ciò che, invero, il Ministro dell’interno intendeva evitare, con l’adozione della misura controversa, era proprio la diffusione (direttamente imposta dall’attivazione di una procedura selettiva aperta, o anche ristretta) della notizia dell’acquisto di velivoli che, ancorchè immediatamente impiegati in uso civile, fossero al contempo attrezzati per l’interazione con apparecchi militari.
4.5- Come, infatti, diffusamente argomentato dall’appellante Agusta (con rilievi di ordine tecnico non contraddetti o smentiti da contrarie allegazioni della società appellata), l’acquisito, con procedura ad evidenza pubblica, delle macchine sprovviste della strumentazione necessaria a garantirne l’interoperabilità non avrebbe, in ogni caso, potuto prescindere dalla descrizione, nel capitolato, delle caratteristiche del velivolo che ne assicurano la compatibilità con le strumentazioni propriamente militari (ancorchè non contestualmente richieste) e che ne garantiscono la predisposizione alle supplementari installazioni meccaniche ed elettroniche (da divulgarsi, quindi, già con il bando della gara che avrebbe dovuto essere indetta, secondo la censurata costruzione del T.A.R.).
Ne consegue che, in presenza di incontestate esigenze di riservatezza nell’acquisito di strumenti (o di parti di strumenti) impiegati nella protezione della sicurezza dello Stato (non negata, si ripete, neanche dai giudici di prima istanza), la misura della secretazione della (intera) fornitura di elicotteri destinati (anche) a quella finalità si rivela senz’altro coerente con il presupposto che autorizza la sottrazione dell’acquisito al regime della concorrenza e con la finalità che configura il perimetro ed il contenuto della relativa potestà amministrativa.
E’ sufficiente, al riguardo, ribadire che, ammettendo la legittimità della secretazione per i soli strumenti che assicurano il funzionamento interoperativo degli elicotteri, si finisce per negare ogni soddisfazione all’interesse che (viceversa e contraddittoriamente) si riconosce contestualmente apprezzabile ed esistente: si impone, cioè, alle amministrazioni centrali che intendono acquistare elicotteri destinati a finalità (anche militari) di rendere pubblica non solo la loro intenzione di approvvigionarsi di elicotteri civili, ma anche quella di impiegare i mezzi a scopo di difesa.
Sennonché, con la diffusione di tale informazione si pregiudica proprio quell’interesse alla riservatezza, alla cui piena soddisfazione, di contro, il decreto di secretazione risulta correttamente preordinato.
Risulta, in definitiva, impossibile scindere l’oggetto della fornitura e circoscrivere l’applicazione del regime dell’evidenza pubblica alle sole parti del mezzo non strumentali all’impiego interoperativo, senza impedire la completa soddisfazione dell’esigenza di riservatezza sopra segnalata e, quindi, senza nuocere al relativo, preminente (anche sulla concorrenza) interesse della sicurezza dello Stato.
4.6- Ne consegue che la contestata secretazione, oltre ad essere legittimamente fondata su esigenze di tutela apprezzabili nella loro consistenza e pregnanza, si rivela anche correttamente estesa, nel suo ambito oggettivo, alla fornitura dei velivoli, nella loro interezza strutturale.
5.- Seguendo l’ordine logico nella disamina delle questioni controverse, si deve procedere all’esame delle deduzioni (impropriamente qualificate come impugnazioni incidentali condizionate) con le quali la MD Helicopters ripropone le censure dedotte con il ricorso di primo grado e rimaste assorbite nella decisione appellata.
5.1- Con la prima di tali censure si reitera la contestazione della competenza del Ministro dell’interno a decretare la secretazione di forniture che interessano altre amministrazioni centrali dello Stato.
Il motivo è infondato e va disatteso.
E’ sufficiente, al riguardo, rilevare che la presupposta esigenza di tutela della sicurezza dello Stato, esplicitamente assunta a sostegno del provvedimento, autorizzava senz’altro il Ministro dell’interno, quale titolare della competenza istituzionale in materia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica interna (ex art.14 decreto legislativo 30 luglio 1999, n.300), a provvedere all’adozione di misure direttamente e specificamente indirizzate a proteggere quegli interessi.
La indiscussa titolarità in capo al Dicastero dell’interno dei compiti amministrativi di protezione della sicurezza pubblica radicava, in sintesi, la legittimazione del Ministro a deliberare una misura preordinata ad assicurare l’efficace tutela degli interessi assegnati alla sua cura istituzionale, quand’anche (come in questo caso) incidente su rapporti contrattuali intestati ad altre amministrazioni dello Stato.
5.2- Con il secondo motivo si assume lo sviamento dell’operato del Ministro, sostenendosi, al riguardo, che la secretazione sia stata disposta al solo fine di favorire la società Agusta, quale venditrice poi prescelta nelle contestate forniture.
Anche tale doglianza si rivela priva di fondamento.
Mentre, invero, l’assunto in esame si fonda, a ben vedere, sull’unico rilievo della conformità delle conclusioni del gruppo tecnico di valutazione con il programma di ammodernamento della flotta elicotteristica elaborato proprio dalla società Agusta, il vizio di sviamento esige, per la sua configurabilità, la dimostrazione, fondata su indizi più pregnanti di quello allegato dalla MD Helicopters, della preordinazione dell’azione amministrativa censurata al perseguimento di interessi diversi da quelli riservati alla cura istituzionale dell’amministrazione procedente (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 17 dicembre 2003, n.8306).
In conformità al principio da ultimo enunciato, si deve, allora, rilevare che la prospettazione che sorregge la censura in esame risulta fondata sull’esclusivo rilievo della coincidenza della proposta della Agusta con gli accertamenti compiuti e con le conclusioni formulate dal gruppo tecnico, ma si rivela sprovvista di qualsivoglia apprezzabile riscontro alla tesi che la denunciata uniformità di elaborazioni fosse ascrivibile alla precisa e determinante volontà di favorire la Agusta (nel chè si sostanzierebbe il vizio di sviamento).
La mera conformità dei documenti confrontati impedisce, in sintesi, in difetto di ulteriori riscontri, di concludere nel senso (voluto dalla società appellata) che l’amministrazione ha deliberato la secretazione al solo scopo di acquistare gli elicotteri prodotti e proposti dalla Agusta, restando del tutto plausibile la diversa ipotesi che la uniformità delle elaborazioni derivasse dalla effettiva coincidenza dell’interesse pubblico (in questo caso, quindi, adeguatamente realizzato) all’acquisto di macchine idonee a soddisfare le esigenze pertinenti alla sicurezza dello Stato con quello privato dell’impresa produttrice.
5.3- La reiezione dei capi dell’appello incidentale esaminato (così qualificati dalla stessa MD Helicopters) impone, quindi, di giudicare il decreto di secretazione immune da tutti i vizi denunciati.
6.- Così riconosciuta la legittimità del decreto di secretazione, si deve rilevare che i suoi effetti sui successivi contratti non sono stati correttamente apprezzati dai primi giudici (risultando, peraltro, a volte fraintesi ed equivocati dalle stesse parti e, ancor prima, dalle medesime amministrazioni).
6.1- Le parti, invero, hanno dibattuto a lungo sulla ricorrenza dei presupposti legittimanti il ricorso alla trattativa privata (per come disciplinata dal d.lgs. n.358/92), senza considerare che il primo effetto della secretazione è proprio l’esclusione della fornitura dall’ambito applicativo oggettivo del d.lgs. n.358/92, sicchè risulta inconferente rispetto all’oggetto del giudizio (quanto meno nell’ipotesi della conferma della legittimità del presupposto decreto del Ministro dell’interno) l’analisi della sussistenza delle circostanze che autorizzano la procedura negoziata, secondo la disciplina ivi contenuta.
6.2- Premesso, infatti, che, come riconosce la stessa MD Helicopters (cfr. pag.15 e 16 della memoria di costituzione), tutti e quattro gli atti approvativi degli acquisiti diretti degli elicotteri dalla Agusta risultano fondati (anche) sul richiamo al presupposto decreto di secretazione (quale atto legittimante la trattativa privata c.d. pura), non si vede per quale ragione le amministrazioni avrebbero dovuto rinvenire una giustificazione diversa ed ulteriore rispetto a quella, di per sé sufficiente a legittimare gli affidamenti diretti, della sottrazione della fornitura al regime degli appalti pubblici.
Una volta ammessa, infatti, la correttezza di tale ultima misura, resta consentita ogni iniziativa diretta ad acquisire direttamente sul mercato (e senza necessità di alcuna selezione tra le imprese ivi operanti) le macchine coperte dalla secretazione.
6.3- Tutte le censure indirizzate in primo grado contro i contratti di acquisito (e non riferibili alla presupposta illegittimità del decreto di secretazione), e cioè quelle relative alla violazione degli art.4, lett. e), e 9 d.lgs. n.358/92, risultano, in particolare, ultronee ed inutili, a fronte della riscontrata estraneità delle forniture impugnate all’ambito applicativo oggettivo del d.lgs. n.358/92, presupponendo, infatti, logicamente (ed erroneamente), la soggezione degli acquisti a quel regime il che evidenzia l’inconfigurabilità relativamente ai contratti di acquisto di una questione di giurisdizione, posto che nella ricostruzione della vicenda nei termini sovraesposti, gli stessi rimangono estranei all’oggetto del giudizio.
6.4- La circostanza, in particolare, che i provvedimenti di acquisto degli elicotteri siano stati motivati anche con riferimento a presupposti autorizzativi ulteriori e diversi dal requisito riferibile agli effetti direttamente prodotti dal decreto di secretazione (e, in particolare, alla necessità di sottrarre alla contrattazione pubblica una fornitura di strumenti di difesa, ex art. 4, lett.e d.lgs. n.358/92 ed all’esigenza di acquistare macchine idonee ad assicurare l’interoperabilità con quelle già in dotazione, per mezzo del completamento della flotta esistente) non consente, invero, di assegnare a quella parte delle motivazioni valenza decisiva della validità degli affidamenti in contestazione, che restano, invero, giustificati e legittimati dalla sola e semplice sottrazione delle forniture al regime della selezione concorrenziale dell'impresa venditrice.
In coerenza con il recepito principio secondo cui, nell’ipotesi in cui il provvedimento impugnato risulta sorretto da diversi motivi, ciascuno idoneo, da solo, a legittimare la relativa determinazione, risultano irrilevanti le contestazioni rivolte a uno o più capi della motivazione dell’atto che non servano a privarlo di tutti i presupposti giustificativi, si deve, infatti, osservare che, in presenza di una motivazione articolata e complessa degli atti di affidamento (nell’economia della quale il riferimento al decreto di secretazione si rivela decisivo), le doglianze indirizzate agli altri profili (pure indicati dalle amministrazioni come legittimanti la trattativa privata) devono giudicarsi inammissibili per difetto di interesse: il loro accoglimento non implicherebbe, infatti, l’annullamento dei relativi decreti, che resterebbero (si ripete) validamente sorretti dalla presupposta secretazione, e non arrecherebbe, quindi, alla società iniziale ricorrente alcuna apprezzabile utilità (il cui solo possibile conseguimento radica l’interesse a ricorrere; cfr. ex multis Cons. St., sez.V, 6 ottobre 2003, n.5899), giuridica od economica.
6.5- Così chiarito che i motivi indirizzati a censurare le ragioni giustificative della trattativa privata, diverse dal decisivo riferimento alla secretazione della fornitura, si rivelano del tutto inidonei, a fronte della riscontrata legittimità di quest’ultimo, a provocare l’annullamento degli affidamenti impugnati, si deve rilevare l’infondatezza (e, anche qui, l’inconferenza) di un’altra censura, dedotta dall’originaria ricorrente con i motivi aggiunti e specificamente indirizzata a contestare l’acquisito di tre elicotteri da parte del Corpo Forestale dello Stato: la presunta violazione delle statuizioni, passate in giudicato, con le quali il giudice amministrativo (T.A.R. del Lazio n.6354/2002 e Consiglio di Stato nn.5102/2003 e 5517/2004) aveva annullato i provvedimenti di revoca della gara già indetta con il bando n.3/2000.
La censura si rivela, in particolare, non pertinente e priva di pregio, per due ordini di considerazioni: per la diversità dell’oggetto del giudizio in ordine al quale si è formato il giudicato di annullamento e per la differenza (rispetto a quella inizialmente bandita) della nuova commessa, nell’oggetto e nella finalità della relativa fornitura.
In merito al primo punto, è sufficiente rilevare che, mentre i ricorsi in relazione ai quali sono state pronunciate le decisioni asseritamente violate erano rivolti contro i provvedimenti di revoca di una gara già bandita (con conseguente affermazione dell’insussistenza delle ragioni giustificative dell’atto di ritiro), oggi si verte della diversa questione della legittimità della secretazione della fornitura, con riferimento alla quale il riscontro dell’invalidità della revoca si rivela del tutto inconferente: i presupposti che autorizzano l’esercizio dei due tipi di poteri (revoca di un bando e secretazione di una fornitura) risultano così differenti ed eterogenei da non tollerare alcuna comparazione o sovrapposizione e da impedire il riconoscimento di qualsivoglia portata vincolante del giudicato relativo all’illegittimo esercizio dell’una potestà, rispetto alla inedita attivazione dell’altra.
Quanto, inoltre, al secondo profilo, che comprende anche lo scrutinio della dedotta violazione dell’art.23 quinquies legge n.30 marzo 1998, n.61 (di conversione, con modificazioni, del decreto legge 30 gennaio 1998, n.6), basti osservare che la predetta disposizione, nell’autorizzare il potenziamento della flotta elicotteristica del Corpo Forestale dello Stato al fine (non esclusivo, a quanto è dato intendere dalla lettura della norma) del contrasto degli incendi boschivi, non impedisce all’amministrazione interessata di (scegliere di) impiegare i suoi velivoli (anche) in operazioni di polizia (in coerenza, tra l’altro, con i suoi compiti istituzionali), in interazione con apparecchi in dotazione a forze della difesa, e, quindi, di procurarsi il carattere del c.d. "dual use" nelle nuove acquisizioni (né, si ripete, tale scelta può giudicarsi preclusa dalle menzionate decisioni).
6.6- Anche il capo in esame va, quindi, riformato, con conseguenti reiezione (quanto ai denunciati vizi di illegittimità derivata e di violazione di precedenti giudicati) e declaratoria dell’inammissibilità (quanto alle altre censure) dell’impugnazione, con i motivi aggiunti, degli atti approvativi dei contratti di acquisto.
7.- Resta, ancora, da dichiarare inammissibile, in quanto tardivamente proposto, l’appello incidentale riferito al capo di reiezione della domanda risarcitoria proposta in primo grado (peraltro infondato nel merito, stante il rigetto dell’impugnazione degli atti asseritamente produttivi del pregiudizio del quale viene chiesto il ristoro).
Dovendosi, invero, qualificare l’impugnazione in esame quale appello incidentale improprio, e cioè come sostanzialmente principale, in quanto riferito ad un capo privo di vincoli di dipendenza o di connessione con quello o con quelli impugnati principaliter ed in relazione al quale, quindi, la parte appellante (rimasta interamente soccombente) conserva un interesse autonomo (Cons. St., sez. IV, 25 luglio 2001, n.4077), il termine per la proposizione del gravame va individuato in quello di trenta giorni (come stabilito dall’art.23-bis, comma 7, legge 6 dicembre 1971, n.1034), con la conseguenza che la sua documentata violazione - il ricorso è stato notificato solo in data 18 febbraio 2005, a fronte della notificazione della decisione, idonea a far decorrere il termine breve anche nei riguardi della parte che l’ha eseguita (Cons. St., sez. IV, 6 maggio 2003, n.2364), in data 13 dicembre 2004 - comporta la declaratoria dell’inammissibilità del relativo gravame.
8.- Alle considerazioni che precedono conseguono, in definitiva, l’accoglimento degli appelli (riuniti), con la conseguente reiezione del ricorso di primo grado n.12009/03 e dei pertinenti motivi aggiunti, il rigetto dell’appello incidentale condizionato, relativamente alla riproposizione delle censure assorbite in prima istanza, e la declaratoria della sua inammissibilità, con riferimento al gravame della statuizione reiettiva della domanda risarcitoria.
9.- La complessità delle questioni dibattute giustifica la compensazione per intero tra tutte le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV:
a) riunisce gli appelli;
b) accoglie gli appelli principali e per l’effetto in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso di primo grado con i relativi motivi aggiunti;
c) dichiara l’appello incidentale in parte inammissibile e in parte lo respinge;
d) compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità Amministrativa;
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 19 aprile 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con l’intervento dei signori:
Pres. Paolo Salvatore
Cons. Antonino Anastasi, Rel.
Cons.Vito Poli
Cons. Carlo Saltelli
Cons. Carlo Deodato, Est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carl Deodato Paolo Salvatore
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
Depositata in Segreteria il 10 giugno 2005