R E P U B B L I C A I T A L I A N A
N.2244/2005
Reg. Dec.
N. 8287 Reg. Ric.
Anno 2004
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 8287/2004 proposto dal Ministero della Difesa, nella persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domicilia in Roma Via dei Portoghesi n. 12;
contro
- .......non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sez. I bis 6.5.2004 n. 3861;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione degli appellati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla Udienza del 22 febbraio 2005 il Consigliere Antonino Anastasi; udito l'avv. Domenico Sorrentino e l'Avvocato dello Stato Cesaroni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e D I R I T T O
1.Con il ricorso collettivo di primo grado, gli odierni appellati – tutti appartenenti all’Arma dei Carabinieri ed assegnati a servizi vari in Torino - hanno chiesto l’accertamento del loro diritto a percepire l’indennità per servizi esterni introdotta dall’art. 12 del D.P.R. n. 147 del 1990 a decorrere dal luglio del 1990.
La sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale ha accolto il ricorso per capitale ed accessori nei limiti della eccepita prescrizione, è impugnata dall’Amministrazione che ne chiede l’integrale riforma, deducendo l’insussistenza dei presupposti per l’attribuzione retroattiva dell’emolumento.
Si sono costituiti gli interessati insistendo per l’infondatezza del gravame.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’Udienza del 22.2. 2005.
2. Il ricorso di primo grado è inammissibile e la sentenza impugnata va perciò annullata senza rinvio.
Il quadro normativo e giurisprudenziale sotteso alla presente controversia può essere così ricostruito.
L’indennità per servizi esterni è stata introdotta dall’art. 12 comma 1 del DPR 5.6.1990 n. 147 il quale così recita: “ Il supplemento giornaliero dell'indennità d'istituto, previsto dall'art. 2 della legge 28 aprile 1975 n. 135, nella misura stabilita dall'art. 7, comma 1, del DPR 10 aprile 1987 n. 150, è triplicato per il personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio. Tale maggiorazione non è cumulabile con quella di cui all'art. 11 ed ha decorrenza dal 1 luglio 1990.”
Successivamente è intervenuto in materia l’art. 9 comma 1 del DPR 31.7.1995 n. 395, il quale così recita:
“1. A decorrere dal 1 novembre 1995 al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena e quelli svolti dal personale del Corpo forestale dello Stato, è corrisposto un compenso giornaliero pari a L. 5.100 lorde.
2. Il compenso di cui al comma 1 compete anche al personale del Corpo di polizia penitenziaria impiegato in servizi organizzati in turni, sulla base di ordini formali di servizio, presso le sezioni o i reparti e, comunque, in altri ambienti in cui siano presenti detenuti o internati.”
Infine l’art.11 del DPR 16.3.1999 n. 254 ha così stabilito: “A decorrere dal 1° giugno 1999 il compenso giornaliero di cui all'articolo 9, comma 1, del DPR 31 luglio 1995 n. 395 è esteso al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno degli Uffici o presso enti e strutture di terzi. “.
Sul piano ricognitivo appare evidente che in generale le disposizioni del DPR n. 395/95 e del DPR 254/1999 non hanno – salvo che per la posizione degli appartenenti ai Corpi forestale e di polizia penitenziaria che qui però non interessa – carattere innovativo per quanto concerne l’individuazione dei beneficiari dell’emolumento.
In sostanza, unica previsione innovativa è quella che qualifica come rilevante ai fini dell’indennità il servizio esterno svolto presso enti e strutture di terzi.
In sede di applicazione delle citate norme l’Amministrazione ha interpretato il riferimento ai “servizi esterni organizzati in turni” in senso oggettivo, attribuendo cioè l’indennità solo al personale addetto a servizi esterni strutturalmente organizzati in turni sull’arco della intera giornata.
In sostanza, secondo le circolari diramate dalle varie Amministrazioni competenti, l’indennità spettava solo al personale che opera a bordo di volanti o in pronto intervento, a quello che presta servizio di vigilanza ad obiettivi sensibili, a quello che espleta pattugliamento stradale o autostradale, sorveglianza di particolari aree etc.: e cioè al solo personale addetto a servizi esterni ontologicamente articolati in turni che si succedono senza soluzione di continuità.
Per contro la giurisprudenza, indagando la ratio legis sottesa all’introduzione di tale emolumento, ha osservato che l’indennità risulta finalizzata a compensare il personale che operi regolarmente in condizioni di particolare disagio, consistenti nella esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi aggiuntivi normalmente connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni.
In tale ottica di riferimento soggettivo è stato dunque chiarito da un lato che il beneficio certamente non compete qualora il servizio esterno sia svolto in maniera occasionale o sporadica; dall’altro che l’espressione “organizzati in turni” ricomprende tutti i servizi esterni caratterizzati dalla normalità della turnazione ed aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorchè i turni non siano articolati in modo da coprire l’intero arco delle 24 ore (III Sez. par. 28.7.1998 n. 1252/1997, Csi. 19.3.2002 n. 141 e VI Sez. 23.9.2002 n. 4826).
Per contro, alla luce della riferita impostazione giurisprudenziale, il compenso non sarebbe spettato nel caso di servizio svolto sì all’esterno dell’ufficio di appartenenza ma presso altri enti o strutture, non venendo in rilievo in tale ipotesi (come ad esempio nelle verifiche fiscali operate dagli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza) l’esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale: ma la questione, come sopra riferito, è stata positivamente risolta dalla innovativa previsione contenuta nel DPR n. 254.
Analoga previsione innovativa è infine quella, contenuta nel DPR 18.6.2002 n. 164, che ha esteso l’indennità anche ai servizi esterni di almeno tre ore e quindi di durata inferiore a quella del normale turno lavorativo.
Ciò chiarito dal punto di vista sostanziale, si osserva però che gli odierni appellati hanno proposto in primo grado un ricorso collettivo sostanzialmente limitandosi a dedurre a sostegno della loro pretesa – come del resto rilevato dall’appellante Amministrazione - di essere tutti appartenenti all’Arma e senza minimamente specificare, se non mediante riferimenti che secondo il Collegio si atteggiano in termini del tutto generici e polivalenti, a quale tipologia di servizi esterni essi siano stati nel tempo addetti, a quale anno risale detta assegnazione nonchè in base a quali ordini e con quale periodicità i servizi in questione siano stati svolti.
Ora, chi agisce in giudizio per affermare un suo diritto deve contestualmente affermare (e cioè esporre o narrare) i fatti costitutivi di quello, e cioè l’accadimento in concreto dei fatti previsti in astratto dalla norma, fermo restando che sarà poi questione di merito accertare se i fatti dedotti sono veramente accaduti e se integrano la fattispecie.
Ove ciò non si verifichi, si determina una situazione di sostanziale difetto di uno dei requisiti legali della domanda (o condizione dell’azione) che è già di per sè ostativa ad un esame nel merito del ricorso individuale, e che si aggrava naturalmente nel caso del ricorso collettivo.
In proposito, la giurisprudenza ha infatti da tempo evidenziato l’inammissibilità del ricorso collettivo che nulla dica in ordine alle condizioni legittimanti e d' interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto tale situazione impedisce sia all' Amministrazione emanante sia al giudice di controllare il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l'omogeneità e non confliggenza degli interessi dei singoli (V Sez. 23.1.2004 n. 196).
In sostanza, anche in un’ottica non improntata a formalismo, la mancata specificazione, almeno nei tratti essenziali, dei fatti (cfr. art. 6 R.D. n. 642 del 1907) che connotano la posizione di ciascuno dei soggetti che ricorrono collettivamente, preclude al giudice amministrativo di entrare nel merito della pretesa e quindi anche di esperire l’eventuale attività istruttoria necessaria per valutarne la fondatezza.
Tanto premesso, e ricordato che la questione di inammissibilità del ricorso originario è rilevabile d'ufficio in grado di appello in tutti i casi in cui il giudice di primo grado abbia omesso una esplicita pronuncia sul punto (cfr. V Sez. 7.11.2003 n. 7125), la sentenza impugnata va quindi annullata senza rinvio.
Sussistono peraltro giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado ed annulla la sentenza impugnata senza rinvio.
Compensa fra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 22 febbraio 2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:
Paolo SALVATORE Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI Consigliere
Antonino ANASTASI estensore Consigliere
Anna LEONI Consigliere
Bruno MOLLICA Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonino Anastasi Paolo Salvatore
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
10 maggio 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Antonio Serrao
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N.R.G. 8287/2004
rl