N. 2173/2008
Reg. Dec.
N. 1517 Reg. Ric.
Anno 2005
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso iscritto al NRG 1517/2005 proposto dal MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE – COMANDO GENERALE DELLA GUARDIA DI FINANZA, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso la quale è per legge domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
contro
-
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Sez. I, n. 5752 del 10 dicembre 2003.
Visto il ricorso in appello;
visto l'atto di costituzione in giudizio dei soggetti intimati;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
relatore alla pubblica udienza dell’8 aprile 2008 il consigliere -
ritenuto e considerato quanto segue:
FATTO
Con atto notificato il 25 gennaio 2005, depositato il successivo
24 febbraio, il Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza - ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lombardia n. 5752/2003, che aveva respinto l’opposizione dello stesso Ministero nei confronti del decreto ingiuntivo n. 2/02 emesso il 20 febbraio 2002 dal Presidente del predetto T.A.R. per il pagamento di prestazioni di lavoro straordinario effettuato da militari della Guardia di finanza nel periodo tra ottobre 1996 e dicembre 2000.
Il primo giudice aveva disatteso le contestazioni sollevate dall’Amministrazione affermando che, stante l’obbligo dei militari allo svolgimento del servizio anche fuori dell’orario normale ed oltre i limiti fissati per il lavoro straordinario, i regolamenti interni della Guardia di finanza non potrebbero prevalere sul precetto di cui all’art. 36 della Costituzione, escludendo la retribuzione del servizio effettivamente reso atteso che gli interessati non sarebbero stati neppure posti in grado di godere dei riposi compensativi previsti, in via alternativa, dai regolamenti stessi.
L’Amministrazione appellante contesta tali statuizioni richiamando la vigente normativa in materia secondo cui, per le prestazioni effettuate oltre l’orario obbligatorio e non retribuibili in quanto eccedenti il “monte ore” previsto, il militare avrebbe l’onere di presentare tempestivamente apposita istanza per fruire di un riposo compensativo, anche per consentire all’Amministrazione stessa di programmare i turni di servizio, mentre a tale adempimento gli interessati non avevano in concreto provveduto. La stessa appellante rileva, inoltre, che i predetti interessati non avevano provato di avere avuto una formale preventiva autorizzazione per lo svolgimento del lavoro straordinario eccedente e di aver svolto, nell’espletamento di esso, prestazioni equivalenti a quelle del normale servizio e di non essere stato posto, invece, in una posizione di mera disponibilità. Infine, l’appellante osserva che sono le singole Prefetture a stabilire il “monte ore” generale di straordinario da dividere tra le forze di polizia, e tale Organo non è stato neppure evocato nel presente giudizio.
Si sono costituiti i soggetti appellati che eccepiscono la tardività dell’appello e deducono l'infondatezza del gravame in fatto e diritto.
L’istanza di sospensiva presentata dall’appellante è stata respinta con ordinanza n. 1517 del 22 marzo 2005, con la quale si faceva riferimento all’indirizzo assunto in sede cautelare in ordine alla irrilevanza della omessa richiesta di riposo compensativo.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica dell’8 aprile 2008.
DIRITTO
Rileva la Sezione che appare infondata l’eccezione di tardività
dell’appello, sollevata dai resistenti.
Risulta, infatti, che la sentenza appellata è stata depositata il 10 dicembre 2003 e non è stata notificata; da tale data andava quindi computato il termine lungo per l’appello ai sensi dell’art. 327 c.p.c. (un anno oltre ai giorni di sospensione dei termini feriali ai sensi della legge 7 ottobre 1969, n. 742).
Va ricordato che, in base a tale norma la sospensione opera “dal 1° agosto al 15 settembre di ciascuna anno” per un numero complessivo, quindi, di 46 giorni e non di 45 come affermato dai resistenti (cfr. da ultimo: Cass. Civ. sez. trib. 16 aprile 2007, n. 8980).
Tenendo conto dei dati anzidetti, dunque, l’impugnativa in questione doveva essere proposta entro il giorno 25 gennaio 2005 (martedì), data nella quale l’atto di appello è stato consegnato all’ufficiale giudiziario e tempestivamente notificato.
Passando al merito, il Collegio ritiene che l’appello sia da accogliere, nei sensi di seguito esposti, apparendo condivisibile l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato della Sezione secondo cui il lavoro straordinario prestato in eccedenza al “monte ore” disponibile, da parte dei militari della Guardia di finanza odierni appellati, non poteva dare titolo alla relativa retribuzione ma soltanto alla fruizione del previsto riposo compensativo (v. da ultimo: Cons. Stato, Sez. IV, 26 gennaio 2007, n. 279; 11 maggio 2007, n. 2266).
Quanto detto sopra comporta la irrilevanza, nel giudizio attuale, della eccezione pregiudiziale sollevata dalla difesa dell’Amministrazione in relazione alla mancata evocazione nel giudizio di primo grado della Prefettura, quale organo competente alla determinazione ed al pagamento delle ore di lavoro straordinario assegnate alle forze di polizia.
Ciò posto, va preliminarmente sottolineato che, nell’ambito del rapporto di pubblico impiego, la circostanza che il dipendente abbia effettuato prestazioni eccedenti l’orario d’obbligo non è da sola sufficiente a radicare il suo diritto alla relativa retribuzione, occorrendo una formale autorizzazione che risponde alla esigenza di effettiva attuazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento ai quali, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione, deve essere improntata l’azione della pubblica amministrazione.
In concreto, tale autorizzazione costituisce lo strumento per verificare, in primo luogo, la sussistenza delle ragioni di pubblico interesse per ulteriori prestazioni lavorative; in secondo luogo, il rispetto dei limiti di spesa fissati dalle previsioni di bilancio; infine, la salvaguardia delle condizioni psico-fisiche del dipendente, che non può essere sottoposto ad impegni comportanti il nocumento della sua salute e delle sua dignità di persona.
Mediante la formale, preventiva autorizzazione al lavoro straordinario si agevola in particolare la gestione responsabile degli uffici, con la valutazione delle reali esigenze di personale, al fine di evitare che il lavoro straordinario costituisca elemento di anomala programmazione dell’ordinario lavoro di ufficio, salve le eccezioni derivanti da esigenze indifferibili ed urgenti.
In simile prospettiva vanno valutate positivamente le misure che, per far fronte ad accertate, indilazionabili e persistenti esigenze di servizio, in considerazione dei ristretti limiti di stanziamento per liquidare le prestazioni di lavoro straordinario, prevedano in alternativa la possibilità di “riposi compensativi”, in modo da salvaguardare, altresì, l’integrità psico-fisica del lavoratore.
Trattasi di misure che, in concreto, risultano essere state adottate anche per i militari della Guardia di finanza e, a tal riguardo, è opportuno sottolineare che seppure lo status dei medesimi li obbliga alla effettiva e completa prestazione lavorativa loro ordinata, non può ammettersi, comunque, che semplici strumenti di carattere interno, quali gli ordini di servizio, emessi da soggetti del tutto privi dei relativi poteri, rappresentino automaticamente ed implicitamente idonea autorizzazione allo svolgimento di prestazioni lavorative oltre l’orario di lavoro ordinario, oltretutto in misura eccedente a quella massima prestabilita.
In presenza di esigenze urgenti ed indifferibili, tuttavia, non può discutersi che il militare della Guardia di finanza, cui sia stato ordinato lo svolgimento di prestazioni lavorative eccedenti l’ordinario orario di lavoro, abbia sempre diritto al corrispettivo dell’attività; tale corrispettivo, peraltro, è da individuare, previa adeguata informazione, non solo nella relativa retribuzione, per prestazioni nel limite del “monte ore” per il quale esiste copertura finanziaria, ma anche, in caso diverso, nella maturazione di riposi compensativi corrispondenti alle ore di lavoro effettivamente prestate, da fruirsi compatibilmente con le esigenze di servizio, contemperandosi ragionevolmente ed equamente - in tal modo - le esigenze personali del dipendente e quelle dell’organizzazione del lavoro e degli uffici.
A tal riguardo va subito precisato che, contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa dell’Amministrazione, non possono ritenersi legittime quelle eventuali disposizioni (di natura regolamentare o provvedimentale) che pretendano di condizionare il diritto ai predetti riposi compensativi ad apposite, formali richieste del singolo interessato, da prodursi in tempi e secondo procedure fissate unilateralmente dall’Amministrazione militare, il cui mancato rispetto produrrebbe la perdita del beneficio stesso.
Ciò premesso, con riferimento al caso in esame si rileva che la pretesa dei militari interessati riguarda il pagamento di ore di lavoro straordinario, prestato in eccedenza al limite massimo previsto per la necessaria copertura finanziaria, senza una idonea autorizzazione preventiva al riguardo.
In relazione, comunque, alle peculiarità dello status che caratterizza i predetti istanti, e della necessità di assicurare l’effettivo svolgimento di funzioni e di compiti che non ammettono in alcun modo una interruzione, l’Amministrazione competente – come sopra ricordato - ha provveduto a disciplinare fattispecie come quella in discorso, con l’art. 44 del decreto ministeriale 30 novembre 1991, ammettendo, appunto, che per le prestazioni di lavoro straordinario non retribuibili il dipendente possa fruire di riposo compensativo, secondo le esigenze di servizio, contemperando in tal modo, in maniera corretta ed adeguata, le esigenze dell’Amministrazione e del lavoratore.
Va ribadito, peraltro, che tale disciplina non può ritenersi idonea a “coprire” interamente anche l’ipotesi del lavoro straordinario prestato obbligatoriamente dal militare senza idonea autorizzazione preventiva, per la quale si configura la responsabilità amministrativa e disciplinare dei soggetti che tali prestazioni abbiano consentito ed ordinato fuori dell’ordinario schema autorizzatorio, risultando nel contempo preclusa la retribuibilità delle prestazioni stesse, in considerazione della loro non riconducibilità ad un preventivo impegno di spesa per tale specifico titolo.
Resta ferma, in ogni caso, la spettanza al dipendente interessato dei corrispondenti riposi compensativi, trattandosi di un vero e proprio diritto posto a tutela della integrità psico-fisica del lavoratore e della dignità della persona che, come sopra accennato, non può essere sottoposto a decadenza per effetto di una mera disciplina interna dell’Amministrazione, di carattere secondario, oltretutto recante prescrizioni e termini che appaiono in realtà irragionevoli ed arbitrari, mentre la mancata tempestiva richiesta da parte dell’interessato non può far venir meno l’obbligo dell’Amministrazione, derivante direttamente dall’art. 36 della Costituzione, di predisporre le condizioni per la concreta fruizione dei riposi compensativi di cui di tratta.
L’appello deve essere, pertanto, accolto nei sensi di cui sopra e, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso in opposizione proposto in primo grado dall’Amministrazione.
Le spese del doppio grado di giudizio possono essere interamente compensate, in considerazione delle oscillazioni giurisprudenziali che hanno caratterizzato le vicende in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
- accoglie l’appello nei sensi di cui in motivazione e, per
l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso in opposizione proposto in primo grado;
- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’8 aprile 2008, con la partecipazione di:
Costantino Salvatore - Presidente f.f.
IL SEGRETARIO
Il 12/05/2008
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
Il Dirigente
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N.R.G. 1517/2005
TRG