-          Lombardi Augusto in proprio e nella qualita’ di legale rappresentante della Lombardi s.r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

per l’annullamento, previa sospensiva

a)  dell’ordinanza sindacale del 21.4.2004 n. 16214, affissa all’Albo Pretorio comunale dal 22.4.2004 al 22.5.2004, con la quale sono state adottate “in via sperimentale, con decorrenza dal 18.5.2004 e fino a nuova disposizione, misure di disciplina  e regolamentazione relative all’accesso, circolazione e sosta dei veicoli adibiti al trasporto privato”, prevedendosi, altresi’, l’obbligo del pagamento di un ticket per tutti i veicoli diretti all’imbarco marittimo per le isole del Golfo;

b) di tutti gli atri atti preordinati, connessi e consequenziali, ivi compresi quelli richiamati nel provvedimento sub a), comunque lesivi della posizione giuridica del ricorrente, ivi compresi – se e per quanto occorra -  l’ordinanza sindacale del 4.3.2002 n. 999/SDS, la delibera di G.M. n. 163 del 4.4.2002, la delibera di G.M. n. 438 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 439 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 440 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 534 del 31.10.2003, la delibera di C.C. n. 220 del 2.12.2003, la delibera di G.M. n. 551 del 31.10.2003, nonche’ i pareri resi dal Comandante della Polizia Municipale e dal Dirigente del Servizio Mobilita’, mai notificati o altrimenti comunicati.                                                    

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti  gli atti  di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli, nonche’ gli atti interventi  ad adjuvandum;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore il Dott. Paolo Corciulo;

Uditi all’udienza del 22.12.2004 gli Avvocati di cui verbale di  udienza;

      F A T T O

Con i provvedimenti indicati in epigrafe il Comune di Pozzuoli ha disciplinato la circolazione e la sosta  veicolare  sul   proprio territorio attraverso l’istituzione di Zone a Traffico Limitato, nonche’ assumendo specifiche modalita’ di accesso alle stesse, tra cui anche un sistema di tariffazione per i mezzi diretti al porto  con destinazione  all’imbarco per le Isole Flegree di  Ischia e Procida.

Con l’ordinanza sindacale n. 999/SDS del 4.3.2002 si provvedeva inizialmente a disciplinare la circolazione all’interno del centro abitato per i veicoli forniti del bollino blu, mentre con la deliberazione di Giunta n. 163 del 4.4.2002, il Comune, oltre ad adottare  misure volte a favorire la fluidificazione  del traffico e la regolamentazione della sosta, individuava la ZPRU (Zona di Particolare Rilevanza Urbanistica), l’area perdonale del Rione Terra  e le due Zone a Traffico Limitato, ossia quella afferente il centro Storico (ZTL1)  e quella di via Pertini(ZTL2).  

Successivamente, in data 1°.8.2003, la Giunta  procedeva all’adozione delle  deliberazioni n. 438, n. 439 e n. 440: con la prima  si aggiornavano le limitazioni alla ZTL2, nonche’ si introducevano misure di regolamentazione della circolazione e sosta  dei veicoli leggeri; con la seconda  si adottavano misure volte a regolamentare  la circolazione e la sosta dei veicoli pesanti, mentre con la terza  si approvavano le misure necessarie al contenimento del traffico veicolare privato a motore ai sensi del Nuovo Codice della Strada e della Direttiva del Ministero dei LL.PP. n. 3816/97, introducendo un sistema di  tariffazione per l’accesso alla Zona di Traffico Limitato Generale – Settore Basso (ZTB) in cui rientravano le due Zone a traffico limitato ZTL1 e ZTL 2.

Con successiva deliberazione n. 534del 31.10.2003, la Giunta proponeva al Consiglio Comunale gli indirizzi di politica tariffaria per le zone regolamentate, tariffe che venivano approvate dall’organo assemblea con delibera n. 220 del 2.12.2003.

Con deliberazione n. 551, sempre del 31.10.2003, la Giunta approvava altresi’ le tariffe per il rilascio dei permessi di circolazione e sosta nelle ZTL, ZPRU  e nella ZTLG, oltre a quelle relative all’accesso nel Settore Basso della Zona a Traffico Generale  (ZTB), da applicarsi ai veicoli privati a motore, leggeri e pesanti,  per il trasporto di persone e merci, interessati alle operazioni di imbarco e sbarco per le Isole.

Infine, con ordinanza del 21.4.2004 n. 16214 in Sindaco del Comune di Pozzuoli adottava, con decorrenza dal 18.5.2004 le misure finalizzate alla disciplina ed alla regolamentazione dell’accesso alle aree sopra indicate, introducendo cosi’ concretamente il sistema   tariffario precedentemente approvato.

Avverso detta ordinanza, nonche’ contro tutti i precedenti provvedimenti  adottati dall’Amministrazione Comunale di Pozzuoli e finora richiamati, proponeva ricorso a questo Tribunale Amministrativo Regionale il signor Lombardi Giovanni, in proprio e nella qualita’ di legale rappresentante della Lombardi Trasporti s.a.s. - societa’ che esercita l’attivita’ di trasporto merci  da e per l’Isola d’Ischia – chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari.

Venivano proposti nove motivi di  ricorso, tra cui  censure  per incompetenza, carenza  dei necessari presupposti per l’adozione delle misure di  regolamentazione dell’accesso  alle zone in questione mediante  la previsione di tariffe,  difetto di istruttoria  ed illogicita’.

Si costituiva in giudizio il Comune di Pozzuoli che, oltre a spiegare difese nel merito della controversia, sollevava eccezione di irricevibilita’ del  ricorso per tardivita’, oltre che di inammissibilita’ dello stesso per carenza di interesse.

Spiegavano intervento ad adjuvandum nel presente giudizio, oltre ad un’associazione  rappresentativa degli autotrasportatori, i Comuni di Ischia, Lacco  Ameno e Forio, oltre ai suindicati cittadini residenti sull’Isola di Ischia, in proprio e nella qualita’ di legali rappresentanti  di societa’ o ditte individuali esercenti l’attivita’ di trasporto  di persone e  di merci  da e per l’Isola d’Ischia.

Alla camera di consiglio del  4.8.2004, il Tribunale, con ordinanza n. 4242/04, accoglieva la domanda cautelare, provvedimento che veniva  tuttavia riformata dalla Quinta Sezione del  Consiglio di Stato  in sede di appello con ordinanza n. 4397 del 24.9.2004.

All’udienza di  discussione del 22.12.2004, in vista della quale venivano  depositati ulteriori documenti e memorie, il Tribunale tratteneva la causa per la decisione.

                                               M O T I V I  D E L L A    D E C I S I O N E

Il signor Lombardi Giovanni, in proprio, quale residente nel Comune di  Barano d’Ischia, nonche’ quale legale rappresentate della societa’ di trasporti Lombardi Trasporti s.a.s. ha impugnato l’ordinanza  del Sindaco del Comune di Pozzuoli del 21.4.2004 n. 16214, affissa all’Albo Pretorio comunale dal 22.4.2004 al 22.5.2004, con cui sono state adottate “in via sperimentale, con decorrenza dal 18.5.2004 e fino a nuova disposizione, misure di disciplina  e regolamentazione relative all’accesso, circolazione e sosta dei veicoli adibiti al trasporto privato”, prevedendosi, altresi’, l’obbligo del pagamento di un ticket per tutti i veicoli diretti all’imbarco marittimo per le isole del Golfo; oggetto di  gravame sono state altresi’ l’ordinanza sindacale del 4.3.2002 n. 999/SDS, la delibera di G.M. n. 163 del 4.4.2002, la delibera di G.M. n. 438 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 439 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 440 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 534 del 31.10.2003, la delibera di C.C. n. 220 del 2.12.2003, la delibera di G.M. n. 551 del 31.10.2003: con l’adozione  di tali richiamati provvedimenti, l’Amministrazione Comunale di Pozzuoli aveva proceduto nel tempo alla delimitazione della Zona di Particolare Rilevanza Urbanistica (ZPRU), alla delimitazione della Zona  a Traffico Limitato  Generale, in cui erano stati previsti un Settore Alto (ZTA) ed uno Basso (ZTA), all’interno del secondo dei quali erano state  individuate le Zone a Traffico Limitato del Centro Storico ( ZTL1) e di via Pertini (ZTL2); inoltre, sempre con tali atti,  erano state previste specifiche misure di regolamentazione e disciplina della circolazione e la sosta dei veicoli leggeri e pesanti, oltre alla previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso alle zone regolamentate, provvedimenti  la cui concreta esecuzione ed operativita’ aveva avuto luogo attraverso l’adozione dell’ordinanza  n. 16214 del 21.4.2004.

Prima di procedere all’esame del merito del ricorso, occorre esaminare le eccezioni sollevate dalla difesa del Comune di Pozzuoli.

Con la prima eccezione e’ stata dedotta la tardivita’ dell’impugnazione delle deliberazioni di Giunta  e di Consiglio, risalenti  agli anni 2002 e 2003,  con cui erano  state individuate le  delimitazioni territoriali della ZRPU, della ZTLG  e delle Zone a Traffico Limitato site all’interno di quest’ultima, oltre alla regolamentazione della sosta e della circolazione e la previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso  nella ZTLG- Settore Basso (ZTB) e quindi alle richiamate ZTL.

L’eccezione e’ priva di pregio.

Osserva il Collegio che tutte le deliberazioni in questione avevano rimesso all’adozione di specifiche ordinanze sindacali la concreta attuazione  delle misure di regolamentazione del traffico veicolare  fino ad allora solo approvate  in linea generale – ivi compresa la tariffazione per l’accesso alla ZTLG -  attuazione che  ha avuto luogo tramite l’impugnata ordinanza n. 16214 del 21.4.2004 con cui il Sindaco ha potuto discrezionalmente applicare le richiamate misure la cui effettiva lesivita’ e’ quindi apprezzabile in termini di attualita’ unicamente  con riferimento all’adozione  di tale ultimo provvedimento:  inoltre, a parte tale rilievo incidente sui requisiti dell’interesse a ricorrere, va anche rilevato, come  emerge dagli stessi provvedimenti de quibus,  che l’ordinanza sindacale n. 16214 del 21.4.2004  si pone non gia’ come mera esecuzione  delle misure di regolamentazione del traffico cittadino e quindi come atto meramente consequenziale rispetto alle impugnate deliberazioni  della Giunta e del Consiglio, quanto come provvedimento finale di un procedimento con cui e’ stato disciplinato e regolamentato l’intero sistema di delimitazione delle Zone a Traffico  Limitato con le connesse misure di inibizione e disincentivo al relativo accesso; di conseguenza, si deve inferire che il dies a quo per  l’impugnazione decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione di tale provvedimento, ossia dal 22.5.2004, per cui il  ricorso, notificato in data 6.7.2004, deve ritenersi tempestivamente proposto.

Dalle considerazioni che precedono consegue anche l’infondatezza  della seconda eccezione con cui e’ stata  dedotta  la tardivita’  del ricorso (ad eccezione  dell’ottavo motivo), essendosi cio’ ritenuto in base  al fatto che le disposizioni dell’ordinanza sindacale impugnata che hanno costituito oggetto di contestazione  sarebbero state gia’ contenute nelle precedenti deliberazioni di Giunta e Consiglio, provvedimenti  che tuttavia non erano state tempestivamente impugnati.

E‘  sufficiente sul punto richiamare le considerazioni espresse in  occasione dell’esame della prima eccezione,  ribadendo che l’attualita’ del pregiudizio lamentato dal ricorrente e’ da ascriversi al momento dell’adozione dell’ordinanza sindacale n. 16214 del 21.4.2004, provvedimento rispetto al quale le precedenti deliberazioni degli altri organi di governo costituiscono unicamente  atti generali a contenuto  programmatorio, come tali non immediatamente lesivi dell’interesse fatto valere dal ricorrente nel presente  giudizio.

Con la terza eccezione il Comune  resistente ha dedotto la carenza di interesse del signor Lombardi Giovanni a proporre il ricorso in proprio e quale residente nel Comune di Barano d’Ischia, atteso che, ai sensi  del punto n. 9 dell’ordinanza sindacale impugnata, per i residenti nei Comuni isolani nessun ticket e’ dovuto.

L’eccezione  deve essere respinta, sia perche’ il ricorrente ha proposto censure che, ove accolte, travolgerebbero in ogni caso l’intero provvedimento sindacale, sia anche perche’ il richiamato punto n. 9 dell’ordinanza sindacale non stabilisce affatto un’esenzione dal pagamento di carattere personale, quanto una limitazione in tal senso riferibile al mero intestatario del veicolo, che ben potrebbe essere  legittimamente un soggetto diverso da quello che debba concretamente recarsi all’imbarco per le Isole del Golfo: va, inoltre, specificato che la predetta  disposizione derogatoria  fa salve unicamente determinate categorie di mezzi di trasporto, quali motoveicoli, autoveicoli ed assimilati per il trasporto di persone, di talche’ ben permane l’interesse  a ricorrere in riferimento all’imposizione della  contestata prestazione pecuniaria relativamente ad altre  tipologie di mezzi di  trasporto.

Con la quarta eccezione e’ stata dedotta la carenza di interesse del ricorrente a  rilevare l’illegittimita’ dell’impugnata ordinanza sindacale nella parte in cui  aveva stabilito il divieto di accesso  nella Zone a ZTL  dei motocicli e ciclomotori,  e cio’ in quanto questi in qualita’ di residente nel Comune di Barano d’Ischia, era comunque esentato dal pagamento del ticket ed  anche perche’   la sua attivita’ di autotrasportatore non aveva alcuna attinenza con la circolazione di siffatta tipologia di  veicoli.

L’eccezione e’ priva di pregio, in quanto, anche per i ciclomotori, l’esenzione per i residenti nei Comuni isolani ha riferimento al solo intestatario del mezzo e non anche al conducente o, comunque a colui che se ne serva per i collegamenti  con Ischia e quindi per l’imbarco, con consequenziale necessita’ di attraversamento del territorio del Comune di Pozzuoli interessato dal sistema di tariffazione.

Con la quinta eccezione e’ stato dedotta l’inammissibilita’ degli interventi dei Comuni isolani di Ischia,  Lacco Ameno e Forio, in quanto tardivi e comunque non convertibili in ricorso autonomo.

Ritiene il Collegio che debba essere  d’ufficio preliminarmente esaminata l’ammissibilita’ di tutti gli interventi ad adjuvandum  spiegati nel presente giudizio, ivi compresi, quindi, quelli afferenti la posizione dei soggetti residenti nel Comuni isolani, anche nella loro qualita’ di legali rappresentanti di  imprese commerciali  e di trasporto.

Osserva il Collegio che tutti costoro – ad eccezione dei tre Comuni intervenuti – analogamente a quanto avviene per la posizione del ricorrente Lombardi Giovanni in proprio e quale legale rappresentante della  Lombardi Trasporti s.a.s., sono  titolari di un interesse legittimo ad impugnare in via autonoma i provvedimenti  oggetto del presente giudizio, non facendo capo ad essi, invece, quella posizione giuridica soggettiva sostanziale di rango “minore” che serve a qualificare la legittimazione all’intervento: infatti, sia questi in qualita’  di residenti, sia le imprese di trasporto che rappresentano  subiscono effetti negativi immediati  e diretti dall’imposizione tariffaria contestata, effetti individuabili nell’imposizione di una prestazione patrimoniale destinata ad incidere sul patrimonio individuale, sull’economia della collettivita’ locale isolana cui appartengono, nonche’ sull’andamento dell’impresa commerciale di riferimento.

Ne discende che tutti costoro per contestare i provvedimenti oggetto del presente gravame avrebbero  dovuto proporre un’autonoma impugnazione  - e non gia’, quindi, un atto di intervento - entro  i termini legge.

Pertanto, deve  concludersi per l’inammissibilita’  dei richiamati atti di intervento.

A questo punto deve verificarsi se sia possibile,  per effetto del  principio di conservazione del negozio giuridico, da ritenersi applicabile anche agli istituti di diritto processuale, considerare gli atti di intervento alla stregua di veri e propri autonomi ricorsi, dei quali devono tuttavia contenere i  prescritti requisiti di forma e sostanza.

A tale quesito deve rendersi una risposta negativa, atteso che dall’esame dei singoli atti di intervento emerge l’assoluta  mancanza di allegazione di specifici motivi di ricorso, nonche’ una inequivoca volonta’ di limitarsi a sostenere le ragioni addotte dal ricorrente Lombardi Giovanni,  con conseguente impossibilita’ per tali soggetti di partecipare al presente giudizio dal quale dovranno, pertanto, essere  senz’altro estromessi.

Per quanto concerne la posizione dei tre Comuni isolani di Ischia, Lacco Ameno e   Forio,  ritiene il Collegio che anche questi, in quanto enti esponenziali delle comunita’ isolane, senza dubbio pregiudicate dall’adozione dei provvedimenti impugnati, sia per   i maggiori oneri economici individuali che colpiscono la popolazione nei collegamenti da e per la terraferma,  sia per  le inevitabili ricadute sul costo dei generi alimentari  a cagione dell’incremento delle spese di trasporto, erano legittimati ad impugnare i provvedimenti  de quibus in via autonoma e principale, per cui anche   in tal caso, non essendo titolari di una posizione “minore” che li abilitasse all’intervento adesivo dipendente, si deve pervenire ad una relativa pronuncia di inammissibilita’ dello stesso.

Quanto alla possibilita’ di una conversione in ricorso autonomo, va  osservato  come, a differenza degli interventori persone fisiche, detti enti locali hanno presentato nella loro iniziativa processuale specifiche ragioni di censura che, unitamente alla titolarita’ a ricorrere in  via principale, rendono l’atto di intervento pienamente convertibile in autonomo ricorso, sotto il profilo della sussistenza dei requisiti sostanziali.

Quanto al profilo della tempestivita’, si osserva che, sebbene vi sia stata una comunicazione  individuale ai rispettivi Sindaci  tra le date del 26 e 27 aprile 2004, non e’ tale il dies a quo per la decorrenza  del termine di impugnazione, dovendo piuttosto  riferirsi al momento della legale conoscenza dell’atto nella sua acquisita  capacita’ lesiva, (risalente al 18.5.2004,data di sua efficacia) e, pertanto, al procedimento di pubblicazione, la cui scadenza risaliva al 22.5.2004, con decorrenza  del termine per impugnare a partire dal 24.5.2004 (cadendo il successivo giorno 23  di domenica), termine rispetto al quale i tre atti di intervento risultano tempestivamente notificati. 

Va ancora specificato che, pur essendo i richiamati atti di intervento dei tre Comuni isolani convertibili in ricorso autonomo, non potranno  comportare ampliamento del thema decidendum la memoria  del Comune di Ischia depositata in data 11.12.2004,  i motivi aggiunti, sempre del Comune di Ischia, depositati in data 10.12.2004, nonche’ la memoria del Comune di Forio del 10.12.2004,  trattandosi di atti non notificati al Comune resistente e in ordine ai cui contenuti non si e’ quindi formato  il necessario contraddittorio.

Passando al merito della controversia, occorre preliminarmente  individuare il potere esercitato dal Comune di Pozzuoli per l’adozione  sia delle deliberazioni di Giunta e Consiglio impugnate,  sia dell’ordinanza sindacale n. 16214 del 21.4.2004.

Infatti, alcune specifiche  censure sono state proposte  partendo dal presupposto per cui l’Amministrazione comunale resistente avrebbe fatto applicazione del disposto di cui all’art. 7, comma 1, lettera b)  del  D.Lgs. 30.4.1992, mentre il Comune ha replicato  di essersi avvalso del potere previsto dal comma  nono del medesimo articolo.

Tali norme tendono a disciplinare due distinte competenze, ma soprattutto due diversi strumenti di intervento  e disciplina  della regolamentazione del traffico: il primo, di competenza del solo sindaco, assume quale oggetto tipico l’adozione  di sole specifiche misure di limitazione della circolazione veicolare in ragione di determinate esigenze di prevenzione  dell’inquinamento e di tutela di beni specifici quali il patrimonio ambientale, naturale  ed artistico; ne consegue che  trattasi di provvedimenti ad esclusivo contenuto limitativo o inibitorio del traffico, adottabili principalmente in presenza di ragioni contingenti, e come tali non necessariamente ancorabili a generali previsioni  programmatorie  di disciplina  della sosta e della circolazione veicolare.

Il secondo tipo di intervento assume invece una portata diversa e, come tale,  e’ affidato agli organi deliberanti dell’ente, trattandosi di un  sostanziale potere generale di disciplina   e di assetto del territorio, volto all’individuazione di  specifiche aree nell’intento di migliorare principalmente la qualita’ della circolazione veicolare; tale risulta, quindi, nell’ottica del  legislatore la funzione primaria del potere di cui al nono comma dell’art. 7, ossia assolvere ad una funzione programmatoria generale del traffico veicolare, attraverso  la delimitazione di zone  pedonali, a traffico limitato, analogamente a quanto avviene  per il Piano Urbano del Traffico, con cui, del resto, tali misure devono  necessariamente armonizzarsi.

La previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso (o anche per il solo attraversamento, cosi’ come avviene nel caso di specie), come emerge dallo stesso dato letterale della norma (possono consentire “anche”…), si colloca accanto ed in via accessoria rispetto al generale potere di individuazione di Zone a Traffico Limitato  di cui  costituisce una misura deterrente aggiuntiva e non gia’ l’obiettivo finale rispetto al cui raggiungimento la predetta delimitazione in zone rappresenta una mera fase di passaggio prodromico; cio’ in quanto e’ attraverso la suddivisione in zone e quindi tramite la razionalizzazione dell’uso del territorio in chiave programmatoria che la norma intende principalmente disciplinare il traffico veicolare  in specifiche fasce territoriali  “difficili” sotto tale punto  di vista, cosi’ come indubbiamente si presentano quelle individuate  dal Comune  di Pozzuoli.

Ne’ si puo’  ritenere che  la possibilita’ di inibire la  circolazione o  la sosta sia   riconducibile unicamente alla previsione di cui al primo comma, lettera b) dell’art. 7, atteso che un simile potere deve essere necessariamente riconosciuto ai Comuni anche nell’ambito dell’individuazione di zone a traffico limitato, le quali  sono,  per loro stessa natura, destinate proprio ad  comportare  limitazioni della circolazione veicolare. Pertanto, ben puo’ l’Amministrazione,  nell’avvalersi  del potere di disciplina generale di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992, imporre specifici divieti, assoluti e non, di circolazione e sosta, i quali andranno armonizzati in una visione d’insieme del “problema traffico” relativamente  a determinate zone, essendo il rimedio del precedente primo comma, lettera b)  piuttosto destinato a fronteggiare problematiche di disciplina del  traffico di carattere maggiormente estemporaneo e per esclusive esigenze di prevenzione dall’inquinamento e di tutela del patrimonio storico, naturale  ed ambientale.

Orbene,  dall’esame degli atti oggetto di gravame, benche’ si faccia riferimento    contestualmente  a problematiche di inquinamento e di congestione del traffico per le difficolta’  di accesso all’area portuale, emerge che il Comune di Pozzuoli  effettivamente  si e’ avvalso del solo potere  di cui all’art. 7, 9 comma del D.Lgs. 30.4.1992  e non di quello di cui al primo comma, lettera b) della medesima disposizione normativa: cio’ si desume agevolmente dal contenuto dei medesimi provvedimenti che hanno preventivamente disciplinato la suddivisione del territorio comunale in Zone e quindi introdotto anche il sistema della tariffazione oggetto di specifica contestazione in questa sede.

A tali considerazioni  consegue il rigetto per infondatezza dei motivi di censura primo, terzo, sesto e settimo,  in quanto fondati sul presupposto che l’Amministrazione avrebbe esercitato il potere di cui al primo comma, lettera b) della disposizione citata  e comunque al fine di prevenzione dell’inquinamento atmosferico.

Con l’ottavo motivo di ricorso e’ stata  dedotta l’incompetenza della Giunta e del Sindaco  ad adottare i provvedimenti impugnati.

E’ stato in tal senso  sostenuto che si  tratterebbe di  una attribuzione che  l’art. 107 del D.lgs. 18.8.2000 n. 267 riserverebbe ormai alla dirigenza e non piu’ agli organi politici dell’Amministrazione locale, essendo le previsioni di cui all’art. 7 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 state modificate, quanto alla competenza,  dalle nuove disposizioni generali in materia di riparto di competenze interne degli enti locali.

Ne’, del resto, si sarebbe potuto   trattare di un’ordinanza sindacale di carattere contigibile ed  urgente ai sensi dell’art. 54 del T.U.E.L.,  difettandone tutti i presupposti in fatto ed in diritto.

La censura e’ infondata.

Osserva il Collegio che l’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 attribuisce espressamente alla Giunta  il compito di procedere all’istituzione ed all’individuazione  della ZPRU, nonche’ delle Zone a Traffico Limitato, riservando al Sindaco tale competenza laddove sussistano ragioni di urgenza, Sindaco che ben puo’ provvedere autonomamente, anche modificando  o integrando le precedenti deliberazioni della Giunta; quanto all’introduzione  del sistema di tariffazione    all’interno delle ZTL, riferendosi la norma genericamente ai “Comuni”, deve ritenersi che la competenza generale appartenga all’organo consiliare ai sensi dell’art. 42,  comma 2, lettera f) del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267  che espressamente riserva all’assemblea “la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi”.

Tale assetto di competenze e’ stato  rispettato dall’Amministrazione comunale che ha riservato l’approvazione delle tariffe al Consiglio Comunale,  l’individuazione e  delimitazione delle aree a traffico limitato, nonche’ l’introduzione del sistema di tariffazione – come concreta misura  deterrente all’accesso nelle predette Zone – alla Giunta, mentre il Sindaco ha dato concreta attuazione a siffatte previsioni attraverso l’impugnata ordinanza n. 16214 del 21.4.2004 che, costituendo espressione  del potere tipico di cui all’art. 7 comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285, non puo’ in alcun modo essere  qualificata  in termini di ordinanza contigibile ed urgente, ne’ ai sensi dell’art. 50,  ne’ dell’art. 54 del D.lgs. 18.8.2000 n. 267. 

Quanto alla sopravvenuta competenza dirigenziale in materia, si osserva che la previsione dell’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992, sebbene di epoca anteriore rispetto alla disposizione normativa di cui all’art. 107 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 in materia di competenze della dirigenza degli enti locali,  resta comunque successiva rispetto all’introduzione  nell’ordinamento del principio di separazione tra compiti degli organi di governo e compiti dei dirigenti, a suo tempo introdotta gia’ con la legge 8.6.1990 n. 142; deve pertanto ritenersi che, rispetto al predetto principio, la disposizione de qua assume  natura di lex posterior  e, come tale, ben poteva proporsi come fattispecie derogatoria rispetto al preesistente  principio di  attribuzione di siffatte competenze alla dirigenza.

Inoltre, in favore della competenza degli organi politici in luogo della dirigenza, milita anche l’ulteriore considerazione per cui i provvedimenti oggetto di impugnazione costituiscono non gia’ meri atti di esecuzione di pregressi provvedimenti di programmazione, ma essi stessi si pongono come momenti di  pianificazione e regolamentazione dell’uso del territorio,  come tali  in linea di principio necessariamente rientranti nelle attribuzioni degli organi di direzione politica dell’ente locale, tra cui figura nella fattispecie anche il Sindaco, proprio  in virtu’ del potere espressamente conferitogli dall’art. 7 comma 9 di  integrare o modificare le eventuali misure gia’ adottate dalla Giunta.

Passando alle censure sostanziali, con il secondo motivo di ricorso e’ stato lamentato che  il Comune di Pozzuoli non avrebbe garantito l’equo contemperamento dell’interesse pubblico alla regolamentazione della circolazione  sul proprio territorio con le esigenze dei cittadini che sono costretti per  ragioni di insularita’ ad attraversare il suo territorio diretti al porto.

Del resto, l’assenza di ponderazione di tali esigenze, che  pur si riconnettono a valori di rango costituzionale, troverebbe la sua conferma nella mancanza di un Piano Urbano del Traffico,  strumento la cui adozione – ai sensi della circolare ministeriale n. 3816 del 21.7.1997, di attuazione dell’art. 7, comma 9 del D.lgs. 30.4.1992 n. 285 -   costituisce, unitamente alla previa istituzione di una ZTL e  alla adozione del sistema di  tariffazione previsto a livello sempre di PUT, un presupposto  indispensabile per introdurre la contestata  misura di disincentivo al traffico veicolare.   In tal senso, si  evidenziava che  tale misura deve necessariamente armonizzarsi con una generale politica di disciplina e regolamentazione del traffico  e della sosta veicolare cittadini,  evitando  cosi’ di restare alla stregua  di una misura autonoma e slegata – del resto finanche priva di un’efficacia temporalmente limitata - rispetto alle richiamate esigenze di pianificazione.

La censura e’ fondata nei termini che si vanno ad esporre.

Preliminarmente, osserva il Collegio che, come gia’ anticipato in precedenza, non sono condivisibili le  censure di legittimita’  ancorate alla  mancanza  nel Comune di Pozzuoli di un Piano Urbano del Traffico e cio’  sia in quanto la direttiva ministeriale n. 3186/ 97 prevede espressamente la possibilita’ di introdurre tali misure anche in assenza del P.U.T., sia perche’, in  tale eventualita’,  le ricadute sulla disciplina del traffico veicolare devono pur sempre essere collegate a specifici obiettivi, oltre che ad una concreta verifica circa il loro raggiungimento.

La risoluzione della questione di un equo contemperamento degli interessi  e della proporzionalita’ della misura  concretamente adottata deve  necessariamente partire da una lettura costituzionalmente orientata della norma di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285, in  vista della ricerca di un punto di equilibrio  nel rapporto con altri diritti di liberta’ che pure la  Costituzione  sancisce e tutela.

Non vi e’ dubbio che la norma in argomento  introduce attraverso la tariffazione una prestazione patrimoniale che purtuttavia non riveste natura corrispettiva, atteso che all’utente non e’  riconosciuto da parte dell’Amministrazione nessun servizio  o comunque nessuna utilita’ eccedente la semplice fruizione della strada comunale che costituisce espressione del generale  diritto costituzionale  di cui all’art. 16 Cost.

Ne’ puo’ esserle riconosciuta natura tributaria, atteso che la funzione della tariffa non e’ assolutamente quella di contribuzione alla spesa pubblica dell’ente locale, ma  di un mero  disincentivo all’accesso in specifiche Zone a Traffico Limitato.

Deve,  quindi, concludersi nel senso che  si tratta di una prestazione patrimoniale imposta  genericamente intesa ai sensi dell’art. 23 della Costituzione, di natura non tributaria, ma che, in quanto tale, deve comunque essere prevista da una fonte legislativa di rango primario.

Posto che tale requisito sembra essere soddisfatto dalla previsione  di cui all’art. 7, comma 9 del D.lgs. 30.4.1992 n. 285, resta da verificare  quali siano i limiti che s’impongono all’ente impositore in relazione alla concreta introduzione  di un sistema di tariffazione che possa ritenersi compatibile con i diritti  di liberta’ previsti dalla Carta, nel caso di specie con il diritto di circolazione di cui all’art. 16, conformabile solo per  esigenze di  sicurezza e sanita’, sancite per legge e quindi da ritenersi come un diritto “forte” assicurato ai cittadini.

Ritiene il Collegio che il contemperamento degli interessi tra le opposte esigenze di disincentivare l’afflusso veicolare a determinate zone del territorio di un Comune e la costituzionalmente garantita liberta’  di circolazione trovi  il suo punto di equilibrio nella rigorosa applicazione del principio di competenza; principio che comporta non solo la – ovvia – impossibilita’ che tale disciplina possa avere ad oggetto aree estranee al territorio  comunale, ma anche l’illegittimita’  di qualsiasi disciplina del  proprio  territorio che incida negativamente sul diritto di spostarsi liberamente  ed in particolare di accedere ai territori di altri Comuni.

A tali limiti non si e’ attenuto il Comune di Pozzuoli che con gli atti impugnati ha ecceduto la propria  competenza, avendo  introdotto  misure di regolamentazione della circolazione veicolare che hanno finito per assumere una diretta ed inammissibile dimensione sovracomunale, finalizzata a perseguire il dirottamento di parte del flusso veicolare verso gli scali portuali viciniori, quale, ad esempio, quello di Napoli.

In altri termini ben poteva l’ente resistente, anche in via sperimentale e per un periodo non superiore ad un anno, imporre un sistema di  tariffazione per il raggiungimento del porto locale; tuttavia, nell’imporre tale prestazione pecuniaria per l’attraversamento ed il raggiungimento del luogo di imbarco, avrebbe dovuto per converso o individuare un’alternativa di percorso gratuita, oppure un ragionevole sistema di orari  di accesso  tali da consentire un’armonica   regolamentazione  del traffico nelle vie cittadine, senza  che gli utenti fossero necessariamente essere costretti ad affrontare un onere economico per esercitare liberamente (e, quindi, gratuitamente) un  loro diritto costituzionalmente garantito.

In questi termini il ricorso deve essere accolto.

Restano assorbiti i restanti motivi di censura.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali.

                                                                  P.Q.M.

- accoglie il ricorso e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione;