T.R.G.A. BOLZANO - sentenza 17 settembre 2003 n. 395 - Pres. Widmair, Est. Rossi Dordi - Sindacato provinciale autonomo dei dirigenti pubblici (Avv. Laratta) c. Comune di Bolzano (Avv. Natzler e Bertorelle) - (dichiara il ricorso inammissibile).
Giustizia amministrativa - Ricorso giurisdizionale - Legittimazione attiva – Di un’associazione sindacale - Nel caso in cui il sindacato abbia agito esclusivamente a tutela degli interessi dei singoli associati e non di interessi propri dell’associazione - Non sussiste - Fattispecie.
Deve essere dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, un ricorso giurisdizionale proposto da un’associazione sindacale innanzi al G.A., nel caso in cui detta associazione, nell’impugnare una deliberazione di Giunta comunale a carattere generale, di individuazione degli atti devoluti o delegati alla competenza dei dirigenti dell’ente locale, ritenuta lesiva degli interessi dei dirigenti medesimi, abbia fatto valere in giudizio – ancorché sfornita di rappresentanza processuale volontaria - interessi esclusivi dei singoli associati e non interessi riguardanti il sindacato stesso (1).
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(1) Il T.R.G.A. Bolzano, ha osservato, in particolare, che è principio fondamentale del nostro ordinamento quello per cui, a fronte di un’espressa affermazione del potere in capo alle associazioni non riconosciute di stare in giudizio (cfr. artt. 36, comma 2 c.c. e 45, comma 4 c.p.c.), a queste ultime sia consentito di agire solo per la tutela di diritti o interessi propri: chiaro è in proposito il disposto di cui all’art. 81 c.p.c. il quale stabilisce che "fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui".
Come riconosciuto anche da dottrina pressoché unanime, la regola della rigorosa correlazione tra legittimazione e titolarità dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio esclude, in linea di principio, che il sindacato possa far valere nel processo, sia civile che amministrativo, in nome proprio diritti o interessi dei lavoratori sia uti singuli sia uti universi.
A questo proposito va osservato che la riconducibilità di un interesse al sindacato ovvero al singolo lavoratore, ovvero, ancora, alla collettività dei lavoratori di cui l’organizzazione ricorrente si eleva ad ente esponenziale, non è un atto di volontà dell’organizzazione sindacale, bensì scaturisce dall’esito di una valutazione di fatto che può essere effettuata solo dall’interprete.
Ha aggiunto il Collegio che il sindacato potrebbe agire in giudizio per far valere l’interesse generale o collettivo dei propri aderenti solo nell’ipotesi di rappresentanza processuale volontaria (ma in questo caso, occorrerà, argomentando ex art. 77 c.p.c., che il potere rappresentativo processuale sia attribuito a chi abbia una procura generale o speciale ad negotia e che risulti espressamente da un atto scritto) o nel caso in cui fosse la stessa legge in via eccezionale a riconoscere tale potere (si pensi, ad esempio, alle c.d. «azioni popolari» di cui all’art. 7 della legge 18 giugno 1990, n. 142, alla legge 8 luglio 1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell’ambiente che autorizza le "associazioni ambientali" ad agire in sede di giustizia amministrativa e, infine, più recentemente alla legge 30 luglio 1998, n. 281, la quale attribuisce alle associazioni dei consumatori ed utenti la legittimazione ad agire a tutela degli interessi collettivi).
Poiché con riferimento al caso de quo non ricorre certamente un’ipotesi di conferimento di rappresentanza processuale volontaria, né fino ad oggi è dato rinvenire alcuna norma di legge che legittimi (in via autonoma o solo in via di intervento) il sindacato a sostituirsi al lavoratore anche al fine di far valere interessi collettivi, né, infine, il ricorrente è riuscito a dimostrare che gli atti impugnati ledono diritti e interessi propri del sindacato, distinti da quelli collettivi dei propri aderenti, considerato che lo statuto del SIN.DIR.P. si limita ad indicare genericamente fra gli scopi della propria organizzazione la "tutela degli interessi e della professionalità della dirigenza presente nella Provincia Autonoma di Bolzano", il Collegio, pur consapevole dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale che riconosce alle associazioni sindacali la legittimazione ad impugnare gli atti che incidono anche sugli interessi del gruppo di cui costituiscono stabile ed organizzato centro di riferimento, non intende discostarsi dal contrario e più restrittivo orientamento (TAR Emilia Romagna Bologna, sez. II, 11 marzo 1998, n. 131; TAR Lazio, Sez. I, 19 maggio 1998, n. 1726; Cass. 3 novembre 1983, n. 6480; Cons. Stato, IV Sez., 9 novembre 1995, n. 898, il quale, in particolare, stabilisce che la legittimazione ad intervenire in giudizio dell'organizzazione sindacale non può discendere dalla mera finalità statutaria di difesa dei diritti dei lavoratori dipendenti di ogni ordine e grado, o dal contributo all'efficienza, trasparenza e produttività della pubblica amministrazione e di garanzia per l'utenza di corretti rapporti con i pubblici uffici, occorrendo invece che dalla "res" controversa in giudizio emergano specifici e concreti elementi lesivi di altrettanto specifici e concreti diritti e poteri rappresentativi, riconosciuti "iure proprio" al sindacato).
L’Organo giurisdizionale ha precisato che, anche non volendo aderire all’orientamento giurisprudenziale piú restrittivo sopra citato ed in considerazione di pronunce piú recenti "aperturiste", tra cui anche una di questo Tribunale, che riconoscono la legittimazione attiva alle associazioni sindacali, tanto non puó far venir meno il fatto che l’oggetto del giudizio debba anche riguardare degli interessi propri del sindacato.
Nel caso de quo tale interesse non emerge dagli atti e neppure dallo statuto dell’associazione sindacale, prodotto in giudizio, che si limita ad un riferimento molto generico ("Scopi del sindacato sono principalmente la tutela degli interessi e della professionalità della dirigenza presente nella Provincia Autonoma di Bolzano"), da cui non si puó desumere un interesse specifico del sindacato in ordine alla materia del contendere.
In materia di legittimazione attiva del sindacato, cfr., di recente, in senso contrario, T.A.R. Toscana - Firenze, Sez. I, 12 giugno 2000, n.1222 in I T.A.R., 2000, I, 3880, secondo cui sussiste la legittimazione ad agire di un Associazione sindacale volta alla tutela, non solo degli interessi propri dell'Organizzazione, ma anche di quelli individuali, propri di una pluralità di soggetti ad essa aderenti, se nelle finalità istituzionali della medesima Organizzazione rientra la tutela degli interessi dei propri aderenti.
omissis
per l'annullamento in parte qua
del Regolamento "sull’ordinamento delle strutture organizzative e dell’attività amministrativa comunale", approvato con delibera immediatamente esecutiva dal Consiglio Comunale di Bolzano n. 41/13523 dd. 27.03.2001, nonché
per l’annullamento in toto
della deliberazione della Giunta Comunale di Bolzano n. 1062/17371 dd. 24.04.2001 "Individuazione degli atti devoluti o delegati alla competenza dei Dirigenti" e di ogni ulteriore atto infraprocedimentale, conseguente ed esecutivo.
omissis
F A T T O
Il Sindacato provinciale autonomo dei dirigenti pubblici (SIN. DIR. P.) con il ricorso in esame impugna i seguenti provvedimenti:
A sostegno del ricorso vengono dedotti i seguenti motivi:
Si è costituito il Comune di Bolzano, eccependo in via pregiudiziale il difetto di legittimazione attiva del sindacato e l’inammissibilità del ricorso perché il regolamento, in quanto atto a carattere generale, non sarebbe idoneo a ledere immediatamente interessi singoli e per eventuale difetto di giurisdizione, e chiedendo comunque il rigetto del ricorso, siccome infondato.
Il sindacato ricorrente aveva chiesto la sospensione dei provvedimenti impugnati, ma all’udienza in camera di consiglio di data 12.6.2001 vi ha rinunciato.
Alla pubblica udienza del 5.12.2001 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Con ordinanza n. 157/01 veniva ordinato al ricorrente di depositare nella segreteria di questo Tribunale copia dello statuto del Sindacato provinciale autonomo dei dirigenti pubblici e dell’accordo collettivo dei dirigenti dd. 19.1.2001 ed al Comune di Bolzano di depositare copia dello statuto del Comune, entro il 20.1.2002. Le parti provvedevano all’adempimento di tale incombente.
Alla pubblica udienza del 6.3.2002 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
D I R I T T O
In via pregiudiziale va esaminata l’eccezione, sollevata dal Comune di Bolzano, di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del sindacato SIN.DIR.P., in relazione all’oggetto degli atti impugnati.
In generale, l’amministrazione comunale sostiene che la legittimazione delle organizzazioni sindacali sussiste solo nel caso in cui vengano in rilievo interessi che, in qualche modo, riguardino il sindacato stesso e non gli interessi dei singoli associati. Più specificatamente, poiché con l’impugnazione degli atti elencati in epigrafe, il sindacato SIN.DIR.P. ha inteso reagire ad una decisione del Comune che avrebbe sottratto, secondo la ricostruzione proposta dall’organizzazione sindacale ricorrente, talune fondamentali funzioni ai dirigenti pubblici, l’amministrazione resistente sostiene che avrebbero dovuto essere questi ultimi o taluno di essi ad agire in giudizio.
L’eccezione è fondata e deve essere accolta per le seguenti ragioni.
È principio fondamentale del nostro ordinamento quello per cui, a fronte di un’espressa affermazione del potere in capo alle associazioni non riconosciute di stare in giudizio (cfr. artt. 36, comma 2 c.c. e 45, comma 4 c.p.c.), a queste ultime sia consentito di agire solo per la tutela di diritti o interessi propri: chiaro è in proposito il disposto di cui all’art. 81 c.p.c. il quale stabilisce che "fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui".
Come riconosciuto anche da dottrina pressoché unanime, la regola della rigorosa correlazione tra legittimazione e titolarità dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio esclude, in linea di principio, che il sindacato possa far valere nel processo, sia civile che amministrativo, in nome proprio diritti o interessi dei lavoratori sia uti singuli sia uti universi.
A questo proposito va osservato che la riconducibilità di un interesse al sindacato ovvero al singolo lavoratore, ovvero, ancora, alla collettività dei lavoratori di cui l’organizzazione ricorrente si eleva ad ente esponenziale, non è un atto di volontà dell’organizzazione sindacale, bensì scaturisce dall’esito di una valutazione di fatto che può essere effettuata solo dall’interprete. Non può pertanto essere accolta la tesi, sottesa all’introduzione del ricorso, secondo la quale il sindacato SIN.DIR.P. avrebbe il potere di riconoscere a se stesso non solo l’interesse "al corretto esercizio del potere amministrativo, differenziato rispetto a quello proprio dei singoli appartenenti alla categoria", ma anche gli "interessi generali della categoria rappresentata, quale interesse direttamente facente capo all’associazione stessa" (ricorso 24.5.2001, pag. 2).
Il sindacato potrebbe agire in giudizio per far valere l’interesse generale o collettivo dei propri aderenti solo nell’ipotesi di rappresentanza processuale volontaria (ma in questo caso, occorrerà, argomentando ex art. 77 c.p.c., che il potere rappresentativo processuale sia attribuito a chi abbia una procura generale o speciale ad negotia e che risulti espressamente da un atto scritto) o nel caso in cui fosse la stessa legge in via eccezionale a riconoscere tale potere (si pensi, ad esempio, alle c.d. «azioni popolari» di cui all’art. 7 della legge 18 giugno 1990, n. 142, alla legge 8 luglio 1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell’ambiente che autorizza le "associazioni ambientali" ad agire in sede di giustizia amministrativa e, infine, più recentemente alla legge 30 luglio 1998, n. 281, la quale attribuisce alle associazioni dei consumatori ed utenti la legittimazione ad agire a tutela degli interessi collettivi).
Poiché con riferimento al caso de quo non ricorre certamente un’ipotesi di conferimento di rappresentanza processuale volontaria, né fino ad oggi è dato rinvenire alcuna norma di legge che legittimi (in via autonoma o solo in via di intervento) il sindacato a sostituirsi al lavoratore anche al fine di far valere interessi collettivi, né, infine, il ricorrente è riuscito a dimostrare che gli atti impugnati ledono diritti e interessi propri del sindacato, distinti da quelli collettivi dei propri aderenti, considerato che lo statuto del SIN.DIR.P. si limita ad indicare genericamente fra gli scopi della propria organizzazione la "tutela degli interessi e della professionalità della dirigenza presente nella Provincia Autonoma di Bolzano", il Collegio, pur consapevole dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale che riconosce alle associazioni sindacali la legittimazione ad impugnare gli atti che incidono anche sugli interessi del gruppo di cui costituiscono stabile ed organizzato centro di riferimento, non intende discostarsi dal contrario e più restrittivo orientamento (TAR Emilia Romagna Bologna, sez. II, 11 marzo 1998, n. 131; TAR Lazio, Sez. I, 19 maggio 1998, n. 1726; Cass. 3 novembre 1983, n. 6480; Cons. Stato, IV Sez., 9 novembre 1995, n. 898, il quale, in particolare, stabilisce che la legittimazione ad intervenire in giudizio dell'organizzazione sindacale non può discendere dalla mera finalità statutaria di difesa dei diritti dei lavoratori dipendenti di ogni ordine e grado, o dal contributo all'efficienza, trasparenza e produttività della pubblica amministrazione e di garanzia per l'utenza di corretti rapporti con i pubblici uffici, occorrendo invece che dalla "res" controversa in giudizio emergano specifici e concreti elementi lesivi di altrettanto specifici e concreti diritti e poteri rappresentativi, riconosciuti "iure proprio" al sindacato).
Anche non volendo aderire all’orientamento giurisprudenziale piú restrittivo sopra citato ed in considerazione di pronunce piú recenti "aperturiste", tra cui anche una di questo Tribunale, che riconoscono la legittimazione attiva alle associazioni sindacali, un tanto non puó far venir meno il fatto che l’oggetto del giudizio debba anche riguardare degli interessi propri del sindacato.
Nel caso de quo tale interesse non emerge dagli atti e neppure dallo statuto dell’associazione sindacale, prodotto in giudizio, che si limita ad un riferimento molto generico ("Scopi del sindacato sono principalmente la tutela degli interessi e della professionalità della dirigenza presente nella Provincia Autonoma di Bolzano"), da cui non si puó desumere un interesse specifico del sindacato in ordine alla materia del contendere.
L’eccezione in oggetto va pertanto accolta e comporta la declaratoria di inammissibilità del ricorso.
Sussistono giusti motivi, in considerazione dei diversi orientamenti giurisprudenziali e dell’evoluzione ancora in itinere dei principi sopra esposti, per addivenire all’integrale compensazione tra le parti delle spese competenze ed onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di Bolzano - disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, inammissibile il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 06.03.2002.
IL PRESIDENTE L'ESTENSORE
Anton WIDMAIR Marina ROSSI DORDI
Depositata in Segreteria il 17 settembre 2003.