REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
- SEZIONE II -
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.5235 del 2002 proposto da C., rappresentato e difeso dall'avv. Raffaele Izzo presso il cui studio
in Roma, Via Cicerone n.28, è elettivamente domiciliato;
CONTRO
il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede ubicata in Roma, Via dei Portoghesi n.12, èdomiciliatario; e nei confronti di: P., non costituito;
per l'annullamento:
1) dell'esito del giudizio di avanzamento al grado di Generale di Divisione del ruolo normale per l'anno 2002, di cui al foglio nr.5691/1131/1^ in data 8/1/2002 del Comando Generale della Guardia di Finanza, Ufficio Personale Ufficiali, successivamente notificato, con il quale l'ufficiale è stato giudicato idoneo all'avanzamento, ma non iscritto nel relativo quadro in quanto collocato al 9° posto della graduatoria di merito con il punteggio 28,46;
2) di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi comprese la predetta nota di comunicazione, i verbali della Commissione di avanzamento e del provvedimento con cui il Ministro dell'Economia e delle Finanze ha approvato la graduatoria di merito.
Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 6 ottobre 2004 - relatore il dr. Giuseppe SAPONE - l'avv. Izzo per il ricorrente e l'avv. Cimino per la Difesa Erariale;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
Con il proposto
gravame l'odierno ricorrente, Generale di Brigata della Guardia di Finanza, ha
impugnato il giudizio di avanzamento per l'anno 2002 a Generale di Divisione, in
esito al quale, pur essendo risultato idoneo, non è stato iscritto nel relativo
quadro di avanzamento essendosi collocato al 9° posto della relativa graduatoria
con punti 28,46/30. Il ricorso è affidato al seguente ed articolato motivo di
doglianza:
Violazione degli artt.23, 25 e 26 della Legge n.1137 del 12 novembre 1955.
Violazione del decreto ministeriale 2 novembre 1993, n.571, con particolare
riferimento all'art.13 e all'obbligo della motivazione esplicita del giudizio di
avanzamento. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta,
contraddittorietà, erronea valutazione delle risultanze istruttorie e disparità
di trattamento. Successivamente, a seguito del deposito, in esecuzione
dell'Ordinanza presidenziale n.246/2002, da parte della resistente
amministrazione della documentazione concernente la controversia in trattazione,
il ricorrente ha prospettato i seguenti motivi aggiunti di doglianza:
- violazione degli artt.23, 25 e 26 della Legge n.1137 del 12 novembre 1955;
- violazione del decreto ministeriale 2 novembre 1993, n.571, con particolare riferimento all'art.13 e all'obbligo della motivazione esplicita del giudizio di avanzamento. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, erronea valutazione delle risultanze istruttorie e disparità di trattamento;
violazione dell'art.3 della L. n.241/1990.
Si è costituita l'intimata amministrazione confutando analiticamente le prospettazioni ricorsuali e concludendo per il rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 6 ottobre 2004 il ricorso è stato assunto in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con il proposto gravame l'odierno ricorrente, Generale di Brigata della Guardia di Finanza, ha impugnato il giudizio di avanzamento per l'anno 2002 a Generale di Divisione, in esito al quale, pur essendo risultato idoneo, non è stato iscritto nel relativo quadro di avanzamento essendosi collocato al 9° posto della relativa graduatoria con punti 28,46/30.
2. Con il primo
profilo di doglianza l'attuale istante, dopo aver minuziosamente richiamato la
normativa che disciplina la materia oggetto della presente controversia, ha
contestato la legittimità dell'operato della Commissione superiore di
avanzamento deducendo in primis l'eccesso di potere in senso assoluto, atteso
che il giudizio reso dal suddetto organo ed il conseguente punteggio
assegnatogli sarebbe risultato in palese contrasto con i propri precedenti di
carriera ed con i titoli di servizio, così come documentati dal libretto
personale.
Al riguardo, premesso che, per giurisprudenza assolutamente consolidata in
materia di avanzamento di ufficiali, il vizio di eccesso di potere in senso
assoluto si configura esclusivamente nel caso in cui è manifestamente
evidenziata una macroscopica incoerenza nella valutazione effettuata dalla
competente commissione di avanzamento dei precedenti di carriera e dei titoli di
servizio dei singoli ufficiali, i quali, pur risultando ictu oculi
eccezionalmente positivi, sono stati sottovalutati dal citato organo, il
Tribunale osserva che non è dato riscontrare la prospettata illegittimità, dato
che i titoli di servizio ed i precedenti di carriera dell'odierno ricorrente,
pur essendo indiscutibilmente positivi, non possono in nessun caso ritenersi
talmente eccezionali tali “da rendere manifestamente inadeguato il punteggio
concretamente assegnatogli” (CS, sez.IV, nn.1689/2004, 3845/2001 e 5942/2001;
CGA, n.162/2001).
A tal fine è necessario far presente - come esaustivamente evidenziato dalla resistenza amministrazione - che l'odierno ricorrente:
a) non ha mai conseguito la valutazione apicale in alcune voci interne (capacità di sintesi e capacità di ideazione), ovvero relativamente ad altre voci (capacità di espressione orale e capacità di espressione scritta) il giudizio non apicale è stato mantenuto per un lungo e predominante arco della carriera;
b) non è stato ammesso a partecipare al Corso Superiore di Polizia Tributaria, il cui superamento costituisce titolo precipuo per l'avanzamento in carriera con preferenza rispetto ad altri corsi e titoli acquisiti (art.19, comma 2, D.lgvo n.69/2001), non essendo risultato idoneo alle prove scritte;
c) è stato promosso
ai gradi di Colonnello e di Generale di Brigata in seconda valutazione.
Per quanto riguarda, poi, la prospettazione ricorsuale finalizzata a dimostrare
l'incongruità del giudizio reso dalla Commissione di avanzamento sulla base
dell'assoluto valore del proprio profilo professionale, deducibile dalla
rilevanza degli incarichi espletati, il Tribunale non può che rinviare alla
consolidata giurisprudenza in materia, diligentemente richiamata dalla
resistente amministrazione, secondo la quale:
aa) nel giudizio di avanzamento degli ufficiali delle Forze armate, la rilevanza degli incarichi, che è apprezzamento di valore rimesso esclusivamente alla competenza dell'Autorità amministrativa, non è di per sé attributiva di capacità e attitudini, le quali vanno sempre valutate in concreto (Tar Lazio, sez I, n.1329/2002; sez.II, n.725/1997);
bb) in tema di
avanzamento degli ufficiali, è precluso al giudice amministrativo di valutare
l'importanza degli incarichi rivestiti dagli ufficiali al fine di giustificare
un diverso giudizio dei candidati oggetto dello scrutinio, in quanto lo stesso
giudice deve basare il suo esame sulle risultanze della documentazione
caratteristica senza passare ad apprezzamenti di merito riservati
all'Amministrazione (CS, sez.IV, nn. 686/1995 e.1640/1998).
Alla luce di tali presupposti, pertanto, non raggiungendo ictu oculi i titoli di
servizio ed i precedenti di carriera dell'odierno istante il carattere
dell'eccezionalità, conseguentemente deve essere rigettata la doglianza in
esame.
3. Con la successiva
censura, formulata in sede principale ma ulteriormente sviluppata con i motivi
aggiunti, il ricorrente ha contestato il giudizio formulato ed il punteggio
riconosciutogli prospettando il vizio di eccesso di potere in senso relativo
sulla base di un raffronto tra i propri precedenti di carriera e titoli di
servizio e quelli posseduti dal chiamato in causa, collocatosi con punti 28,58
al terzo posto della graduatoria, ultimo posto utile per l'iscrizione nel quadro
di avanzamento. Prima di procedere allo scrutinio della fondatezza della
doglianza in esame il Collegio ritiene necessario richiamare il consolidato
orientamento giurisprudenziale in materia di avanzamento degli ufficiali, con
particolare riferimento a quello relativo ai gradi apicali.
In merito è stato fatto presente che:
a) il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali non realizza uno scrutinio di promozione per merito comparativo, ma si compone di tanti autonomi giudizi quanti sono le posizioni personali degli ufficiali interessati, senza alcun raffronto comparativo con altri aspiranti alla promozione (CS, sez. IV, n.6455/2000; Tar Lazio, Sez. I bis, n. 1032/2001);
b) la valutazione finale del singolo ufficiale non costituisce una sorta di stima puramente aritmetica del numero e della qualità dei titoli di ciascun interessato, ma è la risultante di un processo di astrazione e di sintesi non condizionato dalla valutazione delle risultanze documentali (CS, sez. IV, n.2364/2003);
c) come già affermato
dalla Sezione (n. 628/2003) in linea con l'orientamento giurisprudenziale (CS,
sez. IV, n. 2364/2003) “nel caso di conferimento di un grado elevato della
gerarchia militare, cui accedono solo ufficiali già più volte selezionati in
passato e tutti in possesso di qualifiche e doti senz'altro eminenti, l'attività
affidata alla Commissione superiore di avanzamento presenta profili di altissima
discrezionalità tecnica in quanto, fermo l'obbligo di attenersi alle risultanze
della documentazione caratteristica, spetta a quest'organo di scegliere chi, tra
gli ufficiali idonei, presenta maggiore attitudine ad assumere funzioni di
vertice, con la conseguenza che siffatti giudizi non possono consistere solo in
ponderazioni aritmetiche delle qualità e degli incarichi rivestiti dagli
ufficiali scrutinati, ma devono piuttosto tendere alla scelta dei soggetti più
adatti a rivestire la qualifica di vertice”;
d) in tale contesto, quindi, le censure di inadeguatezza del punteggio in senso
relativo vanno giustificate non con il mero raffronto con i titoli dei
parigrado, bensì sulla base di consistenti indizi di macroscopici contrasti di
giudizio capaci di dimostrare, con chiaro ed univoco significato, l'esistenza di
vizi di incoerenza e di illogicità di portata tale da non lasciare dubbi sul
travalicamento da parte della Commissione di avanzamento del limite della sua
pur ampia discrezionalità (CS, sez. IV, n. 757/1999) e la conseguente rottura
dell'uniformità di giudizio (CGA, 162/2001; CS, Sez. IV, n. 4234/2000), per cui
il giudice amministrativo non può entrare nel merito delle valutazioni espresse
dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze armate, dovendo
il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e
razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio, con conseguente esclusione
di ogni sindacato di merito sulle valutazioni della Commissione medesima, che
sono soggette al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati
dall'esigenza di rispettare la sottile linea che divide il giudizio di
legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata
istituzionalmente alla Commissione.
Nella controversia in trattazione il ricorrente ha affermato la sussistenza
della prospettata illegittimità sulla base dell'esame comparato di singole voci
valutative, astraendole dal contesto complessivo, non tenendo conto del costante
insegnamento giurisprudenziale secondo cui “i singoli requisiti e titoli non
hanno autonomia nella definizione del giudizio complessivo, in quanto tutti gli
elementi vanno considerati nel loro insieme, per cui la mancanza di uno o più
titoli da parte di qualche valutando può essere supplita da titoli diversi
apprezzati come equivalenti o plusvalenti, con la conseguenza che al giudice
amministrativo è preclusa la valutazione dei singoli elementi caratteristici
degli ufficiali al fine di giustificare un giudizio diverso dei candidati” (CS,
sez. IV, n. 4234/2000; 5942/2001).
4. Ciò considerato, per quanto concerne le qualità morali e di carattere (valutate eccellenti per il P. e validissime per il C.), quest'ultimo afferma di essere stato illegittimamente penalizzato, in quanto, pur avendo costantemente meritato la qualifica di eccellente, come il chiamato in causa, tuttavia vantava un maggior numero di onorificenze.
Il profilo di
doglianza non è suscettibile di favorevole esame tenuto conto che l'ufficiale
chiamato in causa:
a) pur essendo stato ammesso nel Corpo della Guardia di Finanza un anno dopo
l'attuale istante, ha tuttavia meritato la qualifica apicale per un periodo più
lungo (387 mesi rispetto a 368 mesi);
b) ha conseguito per un maggior periodo complessivo l'apprezzamento e la lode;
annotazioni elogiative di importanza fondamentale, avuto presente che la
giurisprudenza del supremo Consesso della Giustizia Amministrativa ha
riconosciuto che non tutti i giudizi di eccellente sono equivalenti alla luce
della prassi invalsa nella G.d.F. di accompagnare i giudizi complessivi espressi
nei confronti degli ufficiali migliori con formulazioni laudative tipiche aventi
anch'esse un valore gradualistico, proprio per misurare la complessità delle
personalità militari e per favorire l'individuazione di quelle sfumature capaci
di differenziare le posizioni. (Tar Lazio, sez. II, n. 3341/2003);
c) pur avendo conseguito un minor numero di encomi semplici e di elogi, tuttavia sopravanza il ricorrente in relazione agli encomi solenni (20-18), che costituisce la ricompensa di più elevato valore (art.77 del DPR n.545/1986), tenuta espressamente in considerazione dalla Commissione in sede di previsione dei criteri generali di valutazione.
Per quanto concerne l'asserita penalizzazione dell'odierno istante in relazione alla voce qualità professionali, valutata lodevolissima per il P. e validissima per il C., è stato contestato l'operato della commissione di avanzamento sul presupposto che non sarebbe stata data la dovuta rilevanza al giudizio estremamente positivo formulato nei confronti del ricorrente dal Ministro delle Finanze, organo di vertice dell'amministrazione finanziaria, per l'attività espletata dallo stesso quale vice Capo Gabinetto e non sarebbero stati correttamente valutati gli incarichi espletati dall'interessato all'esterno della Guardia di Finanza, dettagliatamente indicati, caratterizzati dall'assoluto prestigio ed importanza dei compiti svolti.
In merito il Collegio, rilevato che la giurisprudenza di cui sopra inibisce al giudice amministrativo di valutare l'importanza degli incarichi rivestiti dagli ufficiali al fine di giustificare un diverso giudizio dei candidati oggetto dello scrutinio, non può non sottolineare che non è data riscontrare la palese e macroscopica penalizzazione del ricorrente, avuto presente, come evidenziato dalla resistente amministrazione, che il chiamato in causa contestualmente all'espletamento degli incarichi di rilevante responsabilità conferitigli in seno alla Guardia di Finanza è stato più volte destinatario di incarichi di significato anche internazionale, dettagliatamente indicati a pagina 50 della memoria conclusionale.
Relativamente alla voce attitudine ad incarichi superiori, valutata di livello molto buono per il ricorrente e di livello assai elevato per il chiamato in causa, è stato dedotto che tale differenza di giudizio non risulta in alcun modo giustificata, tenuto conto in particolare dell'encomio solenne riconosciuto al ricorrente nell'aprile 2000 dal Ministro delle Finanze, in cui è stato chiaramente affermato che il generale C. nel conciliare in modo encomiabile la sua appartenenza al corpo della Guardia di Finanza al Corpo della Guardia di finanza con le funzioni di vice Capo Gabinetto ha dimostrato eccezionale attitudine a svolgere funzioni del grado superiore.
Al riguardo il Collegio osserva che:
aa) la valutazione de qua in quanto sottintende una proiezione nel futuro delle capacità dimostrate dai valutandi nell'arco dell'intera carriera e degli aspetti della loro personalità complessiva negli incarichi a cui potrebbero essere chiamati una volta promossi al grado superiore, implica apprezzamenti altamente discrezionali dei membri della Commissione di avanzamento;
bb) nella fattispecie de qua non è dato individuare, né il ricorrente ha dato ampia, esaustiva e convincente dimostrazione al riguardo, come il particolare giudizio reso in subjecta materia dalla Commissione debba ritenersi sic et simpliciter inficiato ed illogico in quanto in contrasto con un analogo giudizio reso da un organo palesemente incompetente a valutare il requisito in questione e sulla base di una conoscenza incontestabilmente parziale del profilo professionale e dei precedenti di carriera dell'interessato.
In ordine, poi, alle qualità intellettuali la migliore valutazione del generale P. risulta ictu oculi giustificata tenuto conto che il chiamato in causa ha frequentato e superato il Corso Superiore di Polizia Tributaria al quale il ricorrente non è stato nemmeno ammesso a partecipare non essendo risultato idoneo alle prove scritte, e vanta un'attività di insegnamento di gran lunga più rilevante e sotto il profilo quantitativo e prestigiosa sotto il profilo qualitativo rispetto a quella espletata dal generale C.
Anche per quanto
riguarda la tendenza di carriera, giudicata eccellente per il P. e molto buona
per il C., la posizione di preminenza del chiamato in causa risulta
oggettivamente avvalorata dal fatto che sebbene gli ufficiali de quibus dal
grado di maggiore in poi sono stati promossi negli stessi anni, tuttavia, giusta
quanto evidenziato dalla resistente amministrazione a pag.62 della memoria
conclusionale, il generale P. era stato anteposto al generale C. nella
valutazione al grado di maggiore, ed ha raggiunto il grado di colonnello in
prima valutazione, mentre il ricorrente ha conseguito il suddetto grado in
seconda valutazione.
5. Da rigettare sono anche le altre due censure dedotte in via principale con cui è stata contestata la legittimità dell'operato della Commissione di avanzamento per:
a) difetto di
motivazione in quanto le espressioni utilizzate dai componenti della CSA sono
fra loro assolutamente identiche, tanto da far ritenere che le singole
motivazioni siano del tutto apodittiche (pag.10 del ricorso);
b) contraddittorietà in quanto la valutazione resa nei confronti
dell'interessato da alcuni membri della CSA risultava in palese contrasto con
quanto i suddetti ufficiali avevano espresso in passato sul conto del Generale
C., avendolo avuto alle loro dipendenze in diversi incarichi.
In ordine
all'asserito difetto di motivazione deve essere osservato che:
aa) l'entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241 non ha fatto venire meno
la disposizione contenuta nell'art. 26 della L. 12 novembre 1955 n. 1137, che
affida alla Commissione di avanzamento la valutazione complessiva degli
scrutinandi sulla base degli elementi presi in considerazione dalla stessa
norma, espressi legittimamente mediante punteggio, tanto più che a norma dell'
art. 1 comma 97 L. 23 dicembre 1996 n. 662 « l'attribuzione dei punteggi
rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle
commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei » (ex plurimis
CS, sez.IV, n.3651/2002);
bb) conseguentemente,
costituendo l'attribuzione del punteggio l'elemento fondamentale in base al
quale ritenere correttamente adempiuto l'obbligo di motivazione, la Sezione non
può che conformarsi ai propri recenti precedenti in materia (nn.10820/2002 e
3341/2003) secondo cui la successiva indicazione sintetica delle ragioni in base
alle quali sono stati attribuiti i punteggi agli ufficiali scrutinandi si
configura come un elemento di carattere complementare, che non assume
nell'ambito del giudizio valutativo la medesima importanza dell'assegnazione dei
punteggi non costituendo l'esatta traduzione dei ripetuti punteggi dal dato
numerico ad espressioni linguistiche e avendo solo la funzione di fornire una
sintetica indicazione dei dati acquisiti sul conto del singolo candidato (Cons.
Stato, Sez. IV, n. 7209/2002). In tale contesto, quindi, una volta accertata -
come nella fattispecie in esame - la logicità e la congruenza dell'assegnazione
dei punteggi non è dato individuare come l'asserita genericità e sostanziale
uniformità delle ragioni poste a base dei singoli giudizi valutativi numerici
possa inficiarne la legittimità e non, invece, indicare una sostanziale analogia
dei giudizi resi da ciascun componente della Commissione nei confronti del
ricorrente. Inoltre nella materia de qua il Tribunale con sentenza della Sez.1
bis (n.2403 del 1998) - dalle cui conclusioni non intende discostarsi - ha
affermato che l'esternazione da parte di ciascun componente della Commissione
delle ragioni in forza delle quali sono stati attribuiti i singoli punteggi sono
utili per controllare l'eventuale esistenza di palesi contraddizioni e
incompatibilità tra i giudizi espressi a parole e quelli espressi in cifre, ma
non permettono, non essendovi alcuna predeterminazione delle formule verbali
utilizzabili e della loro corrispondenza con valori numerici, di ricostruire con
precisione il punteggio assegnato, ed in particolare, le differenze che
esprimono le sfumature di valutazione.
Alla luce di tali argomentazioni, pertanto, la censura in esame deve essere
rigettata.
6. Da rigettare è anche l'ultima censura prospettante la contraddittorietà dell'operato della commissione per le ragioni sopra esposte, atteso che la Sezione intende conformarsi a quanto statuito precedentemente con sentenza n.1179/2002, con cui è stato fatto presente che:
a) i giudizi espressi dai membri della C.S.A. nel corso delle attività collegiali non possono essere ritenuti comparabili con quelli attribuiti in sede di redazione della documentazione caratteristica, essendo diversa la normativa di riferimento, il periodo oggetto di valutazione, nonché la finalità del giudizio;
b) tra la terminologia con cui i Commissari esprimono i loro giudizi e quella adoperata dai superiori gerarchici sussiste un ontologica diversità; mentre nel primo caso, la stessa è strumentale alla valutazione dell'Ufficiale ai fini di una promozione al grado superiore, nel secondo caso, la medesima è preordinata ad evidenziare le qualità di un servizio prestato in un determinato e limitato arco temporale
7. In base alle pregresse considerazioni, il proposto gravame deve essere rigettato.
Le spese del presente giudizio possono essere compensate tra le parti, sussistendone giustificati motivi
DECISIONE
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso n.5235 del 2002, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
L'entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241 non ha fatto venire meno la disposizione contenuta nell'art. 26 della L. 12 novembre 1955 n. 1137, che affida alla Commissione di avanzamento la valutazione complessiva degli scrutinandi-ufficiali sulla base degli elementi presi in considerazione dalla stessa norma, espressi legittimamente mediante punteggio, tanto più che a norma dell' art. 1 comma 97 L. 23 dicembre 1996 n. 662 « l'attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei »”.
nota a cura dell’Avv. Rocchina Staiano-Dottore di ricerca Università di Salerno