SENTENZA

sul ricorso n. 8178/2007, proposto da ...omissismsmvld.... ...omissismsmvld...., nella qualità di Segretario Generale fondatore dell’Associazione “Primarma”, rappresentato e difeso, giusta delega in calce all’atto introduttivo, dall’avv. Roberto Mandolesi, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Roma, v. Paolo Emilio, n. 34,

contro

• il MINISTERO della DIFESA, in persona del Ministro pro tempore,
• il COMANDO GENERALE dell’ARMA dei CARABINIERI, in persona del Comandante p. t.,

non costituitisi in giudizio,

per l’ottemperanza e/o esecuzione

del giudicato formatosi sulla sentenza n. 8308/2005 del 4 luglio 2005 – divenuta esecutiva per omessa impugnazione – con la quale il T.A.R. Lazio. Sez, I bis., ha accolto il ricorso n. 11490/2003,

e per l’annullamento

del decreto datato 22 marzo 2007, ma notificato solo il 22 maggio 2007, come da ultimo rettificato con decreto del 28 giugno 2007, notificato il 12 luglio 2007, con cui il Ministro della Difesa ha disposto l’annullamento del nulla osta rilasciato per la costituzione dell’associazione tra militari denominata “Primarma”;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore alla camera di consiglio del 18 dicembre 2007 il Consigliere Donatella Scala;

Udito l'avv. Mandolesi, per il ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Espone il ricorrente, nella qualità di attuale segretario generale, nonché fondatore dell’associazione tra militari “Primarma”, siccome subentrato nella facoltà di costituzione al ...omissismsmvld...., che con la sentenza n. 8308/2005 di questa Sezione - in accoglimento del gravame a suo tempo proposto dal ...omissismsmvld.... avverso la revoca del nulla osta indicato in epigrafe - annullava l’atto in tale circostanza impugnato.

Osserva ancora la parte ricorrente che avverso la citata sentenza non è stato interposto ricorso in appello, e che, pertanto, la stessa è ormai passata in giudicato.

La parte ricorrente evidenzia, pure, come abbia ripetutamente sollecitato le intimate Amministrazioni a portare ad esecuzione quanto statuito con la citata sentenza, attraverso la riedizione del sub procedimento finalizzato a verificare la sussistenza dei requisiti necessari in capo ai nuovi soggetti richiedenti la costituzione dell’associazione “Primarma”.

Riferisce, dunque, di avere formalmente diffidato e messo in  mora le stesse Amministrazioni a tanto competenti, e sollecita, ora, l’adozione delle necessarie statuizioni atte a portare la sentenza sopra citata a corretta esecuzione.

Lamenta, pure, l’elusione del giudicato in ordine a sentenza esecutiva, siccome non impugnata, attraverso l’emanazione dei decreti come emarginati in epigrafe, con i quali, invece di avviare la rinnovazione del procedimento come disposto dal giudice amministrativo, ha invece disposto l’annullamento del già revocato – e poi annullato – nulla osta, in capo a persona ormai del tutto estranea alla costituenda associazione.

L’intimata Amministrazione della Difesa non si è costituita in giudizio attraverso la difesa erariale; ha, peraltro, depositato direttamente memoria esplicativa ed atti.

Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla Camera di Consiglio del 18 dicembre 2007.

DIRITTO

Il Collegio ritiene, preliminarmente, di rassegnare alcune osservazioni sulla distinzione tra azione di cognizione ed azione di ottemperanza da delibarsi sulla base del criterio processuale del petitum sostanziale, venendo in considerazione l’azione di ottemperanza ogni qual volta sia dedotta la specifica difformità del provvedimento dal giudicato, atteso che l’odierno giudizio, con cui si reclama l’ottemperanza di sentenza passata in giudicato, è stato introdotto anche attraverso azione impugnatoria.

La giurisprudenza amministrativa si è consolidata nel ritenere che, al fine dell’esperibilità del giudizio di ottemperanza, gli atti emanati dall’Amministrazione dopo l’annullamento giurisdizionale possono considerarsi emessi in violazione del giudicato solo allorché da questo derivi un obbligo talmente puntuale che la sua esecuzione si concreti nell’adozione di un atto il cui contenuto sia integralmente desumibile dalla sentenza, mentre, a fronte di un giudicato che imponga un semplice vincolo alla successiva attività discrezionale dell’Amministrazione, gli atti eventualmente emanati da questa sono soggetti all’ordinario regime di impugnazione anche quando si discostino dai criteri indicati nella sentenza, in quanto in tale evenienza è configurabile solo un vizio di legittimità, a meno che l’esplicazione della residua potestà discrezionale venga posta in essere senza alcuna considerazione delle statuizioni contenute nella sentenza, così da risultare, in modo concludente, predeterminata ad eludere il giudicato.

Ed invero, l’oggetto proprio del giudizio per l'esecuzione del giudicato è costituito dalla verifica se l’amministrazione abbia adempiuto all'obbligo nascente dal giudicato, e cioè se abbia attribuito all’interessato, in sostanza, quella utilità concreta che la sentenza ha riconosciuto come dovuta, e ciò a prescindere dal fatto che residuino in materia in capo alla P.A. poteri discrezionali in ordine alle modalità da seguire al riguardo.

Osserva, ancora, il Collegio che l’esecuzione del giudicato, è sempre vincolata all’esatto adempimento del dictum giurisdizionale, al pari di quanto avviene per l’obbligazione civile (il cui inesatto adempimento è sanzionato, come noto, con la condanna al risarcimento del danno) e che, pertanto, il ricorso per ottemperanza è ammissibile anche dopo l’adozione di atti esecutivi a contenuto discrezionale, senza necessità di operare la tradizionale dicotomia concettuale tra elusione o violazione del giudicato, qualora il petitum sostanziale del ricorso attenga comunque all’oggetto proprio del giudizio d'ottemperanza, e cioè miri a far valere, non già la difformità dell’atto sopravvenuto rispetto alla legge sostanziale  - ipotesi questa in cui allora sarebbe necessario esperire l’ordinaria azione d’annullamento - bensì la difformità specifica dell’atto stesso rispetto all’obbligo processuale di attenersi, in sede di riedizione del potere amministrativo, nel solco dell’accertamento contenuto nella sentenza da eseguire.

L’azione di ottemperanza è, infatti, diretta non solo a denunziare la mera inerzia della competente autorità amministrativa nella conformazione al giudicato, ma, altresì, l’inesatto adempimento di tale obbligo, di talchè un qualsiasi adempimento non è in grado di scongiurare senz’altro l’esperibilità del giudizio previsto a tali fini dalla legge.

Tanto precisato, assume il ricorrente che l’Amministrazione, invece di adempiere a quanto statuito dal giudice di primo grado in merito al disposto annullamento della revoca di nulla osta a costituire associazione tra militari, già accordato a soggetto poi ritiratosi dal relativo procedimento, con la rinnovazione del sub procedimento volto ad accertare il possesso dei necessari requisiti in capo ai soggetti a quello subentrati quali fondatori della stessa costituenda associazione, ha reiteratamente riproposto la medesima sequenza procedimentale in capo a soggetto ormai estraneo al procedimento, annullando, ora per allora, lo stesso originario nulla osta, in elusione della citata decisione, che sul punto si era chiaramente espressa.

Pertanto, con il gravame in esame, sollecita l’adozione delle necessarie statuizioni atte a portare la sentenza stessa a piena ed integrale esecuzione, avuto riguardo al contegno di segno opposto osservato dal Ministero della Difesa.

Nel dare atto della ritualità del gravame, avendo il ricorrente, con atto di diffida e messa in mora notificato alle Amministrazioni intimate il 13 giugno 2007, invitato queste ultime a porre in essere i necessari adempimenti preordinati all’esecuzione dell’anzidetta pronunzia, passata in giudicato, ritiene il Collegio il gravame meritevole di positivo scrutinio, in quanto nel caso di specie è chiara ed inequivocabile la manifestazione di volontà di non portare ad esecuzione la sopra richiamata decisione, avendo l’A.D. adottato, nella sostanza, lo stesso atto – sia pure nella forma dell’annullamento per motivi di legittimità, e non più della revoca per motivi di opportunità – già sanzionato di annullamento da questa Sezione, per le ragioni da questa indicate di economicità dell’azione amministrativa e conservazione degli atti giuridici.

Ed invero, con la più volte richiamata sentenza n. 8308 del 2005, pubblicata l’11 ottobre 2005, questa Sezione, in accoglimento del ricorso iscritto al R.G. dell’anno 2003 con il n. 11490, con cui si impugnava la revoca del nulla osta assentito all’originario fondatore dell’associazione, mar. ...omissismsmvld...., dava atto che:

• una volta concesso a favore del Maresciallo ...omissismsmvld.... il nulla osta alla costituzione della associazione Primaria, a seguito della istanza di questi volta dichiarare la propria volontà di estromissione dal procedimento cedendo la facoltà di costituire il sodalizio a favore del ricorrente e della istanza di questi volta a subentrare nel procedimento amministrativo in sostituzione del primo richiedente – per il quale il nulla osta era stato sospeso – l’Amministrazione non avrebbe dovuto procedere alla revoca del nulla osta precedentemente rilasciato così facendo venir meno l’intero procedimento conclusosi con la sua adozione, ma semplicemente avviare una nuova istruttoria, nell’ambito di un subprocedimento, volta alla verifica della sussistenza dei presupposti per poter accordare tale sostituzione del soggetto fondatore.
• ciò in quanto il nulla osta precedentemente rilasciato è conseguito allo svolgimento di un iter procedimentale che si è sviluppato sia nella direzione della verifica dei richiesti requisiti da parte del richiedente, sia nella direzione della verifica della ammissibilità al nulla osta dello statuto della costituenda associazione – con particolare riguardo al profilo della assenza in esso di aspetti e finalità di tipo sindacali – con sottoposizione dello stesso al parere dell’Avvocatura Generale dello Stato, esitato favorevolmente.
• non è dato quindi comprendere la logica e la coerenza del gravato provvedimento di revoca del nulla osta a fronte, esclusivamente, dell’intervento di un nuovo soggetto fondatore dell’associazione, circostanza questa che non può travolgere – in quanto in nulla le intacca – anche le valutazioni già formulate con riguardo allo statuto dell’associazione, per il quale il procedimento di verifica si era già favorevolmente concluso.
• in altri termini, la modifica soggettiva del fondatore dell’associazione consente, ed anzi, impone – nell’ottica dell’economia procedimentale, funzionale alla efficienza ed economicità dell’azione amministrativa – la conservazione di tutti quegli atti procedimentali che non subiscono condizionamenti e modifiche dalla predetta circostanza, in quanto legati al diverso dato, di tipo oggettivo, inerente le finalità e la natura dell’associazione come delineate dal suo statuto, ed alla rispondenza dello stesso alla normativa di riferimento.
• ne discende che la richiesta di sostituzione soggettiva, mentre consente di far salvi tutti gli atti procedimentali che in qualche modo prescindono dal soggetto richiedente, impone all’Amministrazione di procedere alla verifica della sussistenza dei necessari requisiti in capo al soggetto che intende subentrare al primo richiedente e della idoneità a rivestire la richiesta carica nell’ambito dell’associazione, contrario essendo all’interesse pubblico travolgere l’intero procedimento precedentemente svolto mediante la revoca dell’atto conclusivo.
• il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, che si declina negli ulteriori principi di economia procedimentale e di efficienza, non consente di rinvenire nella fattispecie in esame valide ragioni di opportunità o convenienza, connesse all’interesse pubblico tutelato, che giustifichino, da un lato, la revoca del nulla osta precedentemente rilasciato e, dall’altro, la necessità prospettata dall’Amministrazione di avviare un nuovo procedimento, così ponendo nel nulla anche gli atti istruttori precedentemente posti in essere e relativi ad aspetti non incisi né condizionati dalla sostituzione del socio fondatore, relativamente al quale solamente si giustifica la rinnovazione degli atti procedimentali.
• tale argomentare trova il proprio fondamento nel canone fondamentale della conservazione degli atti giuridici, operante in tutti i settori dell’ordinamento giuridico, il quale assume nel diritto amministrativo una valenza rafforzata in relazione alle specifiche regole di economicità dell’azione amministrativa e del divieto di aggravio del procedimento.
• conseguentemente, la concreta portata sia dell’autoannullamento che della revoca degli atti amministrativi deve essere circoscritta agli atti effettivamente toccati dall’accertata illegittimità in un caso o dalla ritenuta inopportunità dall’altro, con la conseguenza che la rinnovazione del procedimento deve limitarsi solo alle fasi viziate ed a quelle successive, con conservazione dell’efficacia dei precedenti atti.

In conclusione, con la citata decisione, recante l’annullamento del gravato provvedimento di revoca, sono stati fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere di verifica in fase di rinnovazione del subprocedimento, avrebbe ritenuto di adottare.

Si è, dunque, da un lato verificato, quale effetto diretto, l’espulsione dal mondo giuridico dell’atto impugnato, con conseguente inidoneità a produrre effetti definitivamente preclusivi del già attivato procedimento per l’autorizzazione a costituire associazione tra militari; dall’altro, quale effetto conformativo, l’elisione di alcun margine di valutazione in ordine alle cause di carattere soggettivo, ritenute preclusive in capo all’originario fondatore, alla luce delle sopravvenienze fattuali come evidenziatesi successivamente, avuto riguardo alla spontanea estromissione di questi dal procedimento stesso, che ha indotto il giudice a ritenere non logico e non coerente con i principi di cui è intriso il nostro ordinamento l’avvenuta estensione della portata “sia dell’autoannullamento che della revoca degli atti amministrativi” oltre gli atti cui la accertata illegittimità o inopportunità può essere ricondotta, “con la conseguenza che la rinnovazione del procedimento deve limitarsi solo alle fasi viziate ed a quelle successive, con conservazione dell’efficacia dei precedenti atti.”

Ritiene, pertanto, il Collegio che alla fattispecie in esame è applicabile il principio secondo il quale il giudicato amministrativo che definisce una controversia nella quale sia stato impugnato, nella sua sostanziale portata, un atto negativo (nella specie, diniego sopravvenuto, attraverso la sua revoca, di nulla osta) non si esaurisce nella statuizione di annullamento, ma possiede anche un necessitato effetto conformativo, che si concretizza in un atto il cui contenuto sia desumibile dalla sentenza, con conseguente vincolo assoluto per l’Amministrazione ad attenersi nella successiva attività alla statuizione del giudice alla stregua dei puntuali obblighi discendenti dalla pronuncia.

La circostanza, dunque, che l’Amministrazione, invece di adottare le conseguenti determinazioni in merito, abbia, nella sostanza, reiterato atto analogo a quello già annullato, implica violazione del giudicato, siccome in aperto contrasto col contenuto precettivo della decisione, sicché questa è carente del potere di provvedere diversamente, con conseguente declaratoria di nullità  degli eventuali atti difformi dal giudicato, e, a maggior ragione, di quello già annullato, ed invece, sostanzialmente, reiterato.

La declaratoria di nullità dell’atto in questione, è bene precisarlo, prescinde dalla tempestiva impugnazione dello stesso atto, discendendo tale conseguenza direttamente dalla legge, giusta quanto previsto dall’art. 21 septies, legge 241/1990, come introdotto con legge 15/2005, che enumera, tra i casi di nullità dell’atto amministrativo, quello adottato in violazione od elusione del giudicato, e che, pertanto, può essere dedotta in qualunque momento. (fatti salvi gli ordinari termini prescrizionali)

Dispone, pertanto, il Collegio, in accoglimento del presente mezzo di tutela, che l’Amministrazione della Difesa, nella persona del Ministro p.t., provveda a dare piena ed integrale esecuzione, nel senso sopra indicato, alla sentenza di questa Sezione n. 8308 del 2005, entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione o notificazione della presente decisione, nominando sin d’ora, in caso di perdurante inerzia della predetta Autorità ministeriale, in qualità di Commissario ad acta, il Comandante Generale p.t. del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, affinché (ove ne ricorra l’esigenza, mediante l’impiego di altro ufficiale dal medesimo designato) adotti – dopo aver accertato se anteriormente alla data dell’insediamento medesimo l’Amministrazione abbia provveduto – le consequenziali determinazioni, entro l’ulteriore termine di giorni 30 (trenta) decorrente dallo spirare del termine sopra indicato.

Le spese della presente procedura sono a carico della parte soccombente da liquidarsi in favore i parte ricorrente come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. 1^ bis, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, ordina al Ministero della Difesa, nella persona del Ministro p.t., di dare piena ed integrale esecuzione alla sentenza di questa Sezione n. 8308 del 2005, entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione o notificazione della presente decisione.

Dispone che, in caso di inerzia della predetta Autorità ministeriale, a tanto provveda, in qualità di Commissario ad acta, il Comandante Generale p.t. del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, affinché (ove ne ricorra l’esigenza, mediante l’impiego di ufficiale dal medesimo designato) adotti – dopo aver accertato se anteriormente alla data dell’insediamento medesimo l’Amministrazione abbia provveduto – le consequenziali determinazioni, entro l’ulteriore termine di giorni 30 (trenta) decorrente dallo spirare del termine sopra indicato.

Condanna la resistente Amministrazione della Difesa, nella persona del Ministro p.t., al pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente, liquidate nella somma di € 1.500.00 (millecinquecento/00)                .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 18 dicembre 2007, in Camera di consiglio, con l'intervento dei sigg. magistrati:

Dott. Elia Orciuolo                            - Presidente

Avv. Carlo Modica de Mohac              - Consigliere

Dr.ssa Donatella Scala                  - Consigliere, est.

IL PRESIDENTE    L’ESTENSORE