Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana
Sezione I
Sentenza 24 aprile 2007, n. 695
FATTO E DIRITTO
1. Con provvedimento n. Cat. C. 5 Uff. Gab. Prot. 13/05 del 21
gennaio 2005 avente ad oggetto "Movimento personale", il Questore di Firenze
disponeva l'aggregazione di ...OMISSISVLD......OMISSISVLD..., Ispettore Capo
della Polizia di Stato, per un periodo di tre mesi e con decorrenza immediata
dall'Ufficio Squadra Mobile, Criminalità Extracomunitaria e Buoncostume al
Commissariato P.S. ...OMISSISVLD..., "al fine di razionalizzare l'impiego del
personale".
Con provvedimento n. Cat. C. 5 Uff. Gab. Prot. 138/05 del 28 aprile 2005 avente
ad oggetto "Movimento personale", il Questore di Firenze disponeva, "valutate le
esigenze di organico del Commissariato Sezionale di ...OMISSISVLD..., ed il
periodo di aggregazione trimestrale trascorso", il trasferimento definitivo con
decorrenza immediata dell'Ispettore Capo ...OMISSISVLD...all'indicato
Commissariato P.S. ...OMISSISVLD....
Con il ricorso in esame, l'interessato ha impugnato tale ultimo provvedimento e,
per quanto occorrer possa, anche il precedente provvedimento di aggregazione.
Ha chiesto, altresì, che l'Amministrazione venga condannata al risarcimento del
danno da demansionamento, che in via equitativa si quantifica nel 50% della
retribuzione globale di fatto percepita per ogni mese di accertato
demansionamento, o nella percentuale maggiore o minore ritenuta di giustizia,
nonché al risarcimento del danno morale ed esistenziale determinato
dall'immediata aggregazione cui ha fatto seguito il provvedimento di
trasferimento, danno che in via equitativa si quantifica in euro 50.000,00 o
nella somma maggiore o minore ritenuta di giustizia, comprensivo anche del danno
biologico per il riacutizzarsi della "gastroduodenite cronica" nel periodo
compreso tra il 7 febbraio 2005 e il 28 febbraio successivo.
Con memoria depositata in data 12 gennaio 2007, non notificata
all'Amministrazione resistente, l'interessato ha integrato la richiesta di
risarcimento del danno biologico per tutto il lungo periodo di astensione dal
lavoro dovuto ad una serie di disturbi dell'equilibrio psico-fisico insorti
successivamente all'adozione dei provvedimenti impugnati, quantificato in euro
10.000,00 o nella somma, maggiore o minore, ritenuta di giustizia.
Questi i motivi di censura dedotti a sostegno del gravame:
1) "Violazione di legge. Mancata comunicazione dell'avvio del procedimento ai
sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990".
Non ricorrendo alcuna delle ipotesi menzionate nel suindicato art. 7, l'Isp.
Capo ...OMISSISVLD...avrebbe dovuto essere messo in grado di partecipare al
procedimento volto a trasformare la temporanea aggregazione in definitivo
trasferimento.
2) "Violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990. Omessa e/o insufficiente
motivazione. Violazione degli artt. 9 e 10 della legge n. 241/1990. Eccesso di
potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti".
La motivazione addotta dall'Amministrazione per giustificare l'aggregazione,
prima, il trasferimento del ricorrente, poi, sarebbe del tutto insufficiente e
comunque inidonea ad evidenziare il ragionamento logico giuridico che, nel
confronto tra le esigenze dell'Amministrazione e quelle del dipendente, ha
indotto la prima a trasferire quest'ultimo ad altra sede.
Né sarebbe possibile evincere le ragioni che hanno indotto l'Amministrazione ad
adottare un provvedimento dotato addirittura di decorrenza immediata e a
scegliere tra tutti i dipendenti a disposizione proprio il ricorrente.
L'assoluta mancanza di motivazione si risolverebbe, inoltre, in un'indebita
compressione del diritto di difesa del ricorrente.
In violazione dell'art. 10, 2° comma, della legge n. 241 del 1990
l'Amministrazione avrebbe disposto il trasferimento del ricorrente senza
prendere in alcuna considerazione la memoria di quest'ultimo, ricevuta
dall'Amministrazione in data 10 marzo 2005, con la quale venivano evidenziate le
ragioni di illegittimità del provvedimento di aggregazione (le dichiarate
esigenze di razionalizzazione del personale sarebbero insussistenti, atteso che
non avrebbero potuto essere soddisfatte tramite l'aggregazione di due sole
unità, l'Ispettore Capo ...OMISSISVLD...e l'Ispettore Capo Minonne; la
contestazione degli addebiti notificata al ricorrente in data 4 marzo 2005,
contestazione inerente a fatti accaduti in data 21 gennaio 2005, data del
provvedimento di aggregazione, indurrebbe a ritenere che con il provvedimento di
aggregazione si persegua un intento punitivo estraneo a quello dichiarato nel
provvedimento de quo; l'aggregazione presso il Commissariato ...OMISSISVLD...
apparirebbe lesiva della posizione di servizio in cui era incardinato il
ricorrente, stante il ruolo meramente burocratico-amministrativo attribuitogli a
fronte della notevolissima esperienza acquisita nel campo
investigativo-operativo).
3) "Violazione dell'art. 97 Cost.. Violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione e di efficacia ed efficienza dell'agire amministrativo.
Eccesso di potere per illogicità manifesta".
La scelta di trasferire il ricorrente da una struttura operativa come la
Divisione Squadra Mobile, ad un Ufficio periferico quale il Commissariato ...OMISSISVLD...,
per l'adempimento di mansioni burocratiche-amministrative, sarebbe una scelta
illogica considerate le caratteristiche professionali dell'elemento trasferito e
la professionalità operativa acquisita negli anni dal ricorrente,
professionalità che avrebbe consentito a quest'ultimo di ricevere
un'innumerevole serie di riconoscimenti sia da parte dei vertici locali della
Questura, sia da parte di quelli centrali del Ministero.
L'allontanamento del ricorrente dalla Divisione Squadra Mobile avrebbe
comportato l'attribuzione allo stesso di un ruolo privo di tutti quei caratteri
operativi e investigativi costituenti la professionalità dal medesimo acquisita,
ruolo assegnatogli senza procedere alla comparazione ed alla valutazione di
professionalità più idonee e senza che il ricorrente potesse manifestare le
proprie documentate riserve al trasferimento, peraltro intimato durante
l'espletamento di particolari e delicate attività investigative.
4) "Eccesso di potere. Sviamento. Perplessità".
L'intento perseguito dall'Amministrazione attraverso il trasferimento del
ricorrente sarebbe di natura esclusivamente disciplinare, a nulla rilevando le
ragioni di carattere organizzativo addotte a motivazione del provvedimento.
A riprova di ciò rileverebbe la circostanza che l'aggregazione del ricorrente,
che costituisce provvedimento prodromico a quello di trasferimento, è stata
disposta il giorno successivo (e con decorrenza immediata) rispetto agli
accadimenti che hanno rappresentato l'oggetto di una contestazione disciplinare
notificata in data 4 marzo 2005, relativa ad infrazioni regolamentari, nella
realtà mai commesse, contestazione inviata anche al collega del ricorrente
Massimo Minonne, anch'egli destinatario del provvedimento di trasferimento de
quo.
A ciò si aggiunga, a dimostrazione dell'assoluta infondatezza della motivazione
addotta dal Questore per giustificare il trasferimento del ricorrente (insieme
al collega Minonne), che presso il Commissariato ...OMISSISVLD..., prima
dell'arrivo del ricorrente e del collega, risultavano già in forza nove
Ufficiali di P.G., tra cui quattro Ispettori su di un organico complessivo di 24
unità (cfr. verbale della riunione tra le OO.SS. ed i vertici della Questura
tenutasi in data 19 maggio 2005).
5) "Non conformità del provvedimento alle regole di opportunità e convenienza".
L'allontanamento del ricorrente disposto dall'Amministrazione, prima attraverso
l'aggregazione temporanea, poi mediante l'atto di trasferimento definitivo,
sarebbe stata una scelta inopportuna, contrastante con i principi di buon
andamento della Pubblica Amministrazione sanciti dall'art. 97 della
Costituzione, atteso che nel momento in cui è stata disposta l'aggregazione il
ricorrente era impegnato nell'espletamento di delicate indagini condotte nei
confronti della criminalità organizzata di etnia albanese, indagini condotte per
quasi un biennio e che, in virtù dell'impugnato provvedimento, avrebbero subito
una "battuta d'arresto"; a ciò si aggiunga che l'allontanamento del ricorrente
dalla Divisione Squadra Mobile di Firenze - presso la quale lo stesso aveva
maturato nel settore investigativo un'anzianità di circa quindici anni,
svolgendo indagini particolarmente delicate che hanno comportato una serie di
riconoscimenti attribuiti sia a livello ministeriale che a livello periferico -
sarebbe privo di qualsiasi convenienza per la stessa Amministrazione.
2. Quanto, poi, all'asserito demansionamento, lo stesso sarebbe deducibile:
- dall'attribuzione della funzione di responsabile del "Settore Polizia
Amministrativa, Sociale e Stranieri", di cui il ricorrente risulta attualmente
titolare, solamente dal punto di vista formale in quanto, concretamente, le
attribuzioni conferitegli non rivestirebbero alcun carattere di responsabilità,
di direzione e di coordinamento essendo lo stesso di sovente impiegato in
servizi di ordine pubblico e cioè in attività assolutamente estranee rispetto al
settore cui risulta formalmente assegnato;
- dalla circostanza che la funzione attribuita al ricorrente sarebbe stata
ricoperta, fino al momento della sua aggregazione presso il Commissariato, da un
Sovrintendente, e cioè da un collega di diversi gradi inferiore a quello
posseduto dall'Ispettore Capo Calabrese;
- dal non avere il ricorrente alcun sott'ordinato alle proprie dipendenze, in
quanto, pur avendo formalmente a disposizione tre collaboratori sott'ordinati, i
medesimi sarebbero sempre e comunque a disposizione del Dirigente del
Commissariato che, stante la carenza di personale presso la struttura, ne
disporrebbe regolarmente l'impiego in attività diverse da quelle formalmente
imputate loro;
- dal sostanziarsi la funzione attribuita all'Ispettore Capo ...OMISSISVLD...in
un'attività meramente burocratica consistente nel procedere alla semplice
notifica dei provvedimenti dell'autorità giudiziaria, nella mera comunicazione
della revoca delle concessioni e/o autorizzazioni di P.S. (porto d'armi, ecc.) o
dei provvedimenti di sequestro, in violazione dell'art. 26 del d.P.R. n.
335/1982, come sostituito dall'art. 3 del d.lgs. n. 197/1995, contenente la
declaratoria delle mansioni attribuite agli appartenenti al ruolo degli
Ispettori e dal quale emergerebbe l'importanza e la delicatezza delle
attribuzioni imputate a tale ruolo, funzioni per il cui espletamento dovrebbe
aversi riguardo alla professionalità e alle attitudini possedute
dall'appartenente e consistere, preferibilmente in attività investigativa.
3. A prescindere da ogni considerazione in ordine alla ricevibilità del ricorso
per la parte in cui è volto ad impugnare il provvedimento di aggregazione, lo
stesso si appalesa infondato.
Nel settore della pubblica sicurezza esiste un ampio potere di gestione del
personale, dovendo l'Amministrazione istituzionalmente provvedere alla tutela di
interessi primari per la civile convivenza; pertanto, i provvedimenti di
trasferimento d'ufficio del personale, determinato da esigenze di servizio, sono
espressione di potestà ampiamente discrezionale, che può essere valutata dal
giudice della legittimità solo sotto il profilo della logicità, della
completezza della motivazione e dell'eventuale travisamento dei presupposti.
A ciò si aggiunga che nel caso di specie l'interessato è passato da un ufficio
all'altro nella stessa sede territoriale della Polizia di Stato, movimento che
non costituisce trasferimento in senso tecnico, ma che integra soltanto una
modalità di estrinsecazione dei profili organizzativi del servizio stesso e non
esige le medesime garanzie procedimentali previste per i trasferimenti in senso
stretto (cfr., Cons. St., sez. IV, 31 maggio 2003 n. 3038; 30 maggio 2005 n.
2773).
Ne consegue che, in tale ipotesi, il trasferimento è legittimo anche se non
contenga una specifica e puntuale motivazione circa le ragioni che ne hanno
determinato l'adozione, né è necessario che sia dato avviso dell'inizio del
relativo procedimento (cfr., TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 24 ottobre
1997 n. 698; TAR Calabria, Catanzaro, n. 696/2001).
Su tali premesse, i provvedimenti impugnati risultano innanzitutto adeguatamente
motivati con riferimento alle addotte esigenze di razionalizzazione dell'impiego
del personale tenuto conto delle carenze di organico del Commissariato Sezionale
di ...OMISSISVLD..., esigenze riservate all'insindacabile valutazione di merito
della P.A. e suscettibili di apprezzamento da parte di questo Giudice solo sotto
il profilo della manifesta irragionevolezza, nel caso di specie insussistente.
Dagli atti del procedimento si evince, infatti, la effettiva sussistenza delle
indicate carenze, atteso che era ben nota la situazione di carenza di personale
che in particolare interessava i Commissariati Sezionali, tra cui anche quello
di ...OMISSISVLD.... E anche le OO.SS. avevano già segnalato al Questore con
nota del 1° settembre 2004 tale carenza in quella sede e da ultimo anche in data
13 gennaio 2005, antecedente quindi di pochi giorni il provvedimento di
aggregazione, con particolare riguardo alla mancanza di un numero adeguato di
personale del ruolo Ispettori. Infatti, come si può notare anche dagli ordini di
servizio del Commissariato ...OMISSISVLD..., versati in atti, all'inizio
dell'anno 2005, erano in organico in quell'Ufficio solo tre Ispettori, di cui
uno indisponibile in quanto in aspettativa d'ufficio, a fronte degli otto in
organico al Commissariato di Rifredi e di sette in quello di S. Giovanni. E il
numero degli Ispettori in forza al Commissariato di ...OMISSISVLD... risultava
immutato (tre, di cui uno indisponibile in quanto in aspettativa d'ufficio,
esclusi gli Ispettori Minonne e ...OMISSISVLD...che erano stati temporaneamente
aggregati) alla data del 28 aprile 2005, data dell'impugnato provvedimento di
trasferimento, come risulta dagli ordini di servizio prodotti dallo stesso
ricorrente (allegato n. 39), rispetto ai quali non può avere alcun rilievo
quanto asserito in contrario dal ricorrente e cioè che l'organico del suindicato
Commissariato a quella data fosse (esclusi gli Ispettori Minonne e Calabrese) di
quattro Ispettori (cfr. verbale della riunione svoltasi il 19 maggio 2005 tra
l'Amministrazione e le OO.SS., prodotto dal ricorrente come allegato n. 33).
L'obbligo di motivazione risulta, pertanto, nel caso di specie assolto tenuto
anche conto, giova ripetere, che tale obbligo è comunque inversamente
proporzionale a quello del grado di discrezionalità dell'Amministrazione nella
valutazione della miglior razionalizzazione nell'utilizzo del personale, che è,
come si è detto, amplissima.
Quanto alle restanti censure - afferenti l'illogicità dell'operato della P.A.
per aver ritenuto il ricorrente e il collega Minonne i soggetti più idonei ad
integrare l'organico del Commissariato di ...OMISSISVLD..., nonostante la loro
consolidata professionalità nel settore investigativo, e per aver con tale
determinazione procurato un correlativo nocumento alla Divisione Squadra Mobile
di Firenze improvvisamente privata dell'apporto collaborativo di due validissimi
dipendenti - le stesse sono ugualmente infondate poiché impingono in valutazioni
di stretto merito amministrativo che non evidenziano quelle macroscopiche
illogicità le quali sole sarebbero censurabili da questo Giudice, e non
ricorrenti nel caso di specie tenuto anche conto che il personale della polizia,
in relazione alla particolare natura del lavoro, è soggetto al potere di
organizzazione dell'Amministrazione secondo modalità che prevedono mobilità e
rotazione negli incarichi.
Né era necessario che fosse dato avviso dell'inizio del procedimento e,
conseguentemente, che l'Amministrazione prendesse in considerazione, ex art. 10
della legge n. 241/1990, la memoria prodotta dal ricorrente successivamente
all'atto di aggregazione.
Depongono in tal senso due considerazioni. In primo luogo, si è in presenza di
un provvedimento di aggregazione e di un provvedimento di trasferimento di
ufficio - e precisamente non di trasferimento in senso tecnico, ma di semplice
movimento interno di personale da un ufficio all'altro della medesima città al
fine di svolgere mansioni diverse, ma pur sempre appartenenti alla qualifica
propria del dipendente - aventi decorrenza immediata e motivati da esigenze di
servizio (razionalizzazione dell'impiego del personale tenuto conto delle
carenze dell'organico del Commissariato Sezionale di ...OMISSISVLD...) che in
quanto tali impongono una sollecita definizione ed adozione degli atti. In altri
termini, trattasi di fattispecie intimamente caratterizzate dall'urgenza, per
quanto questa sia o meno formalmente rappresentata dall'Amministrazione, atteso
che si tratta di sollecitamente organizzare un servizio delicato come quello
della pubblica sicurezza. Sotto altro profilo può poi osservarsi che - sulla
scorta di un principio giurisprudenziale largamente conosciuto ed applicato,
recepito dall'art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, introdotto dall'art.
14 della legge 11 febbraio 2005 n. 15 ed entrato in vigore l'8 marzo del 2005, e
cioè prima dell'emanazione dell'impugnato provvedimento di trasferimento -
l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento si impone allorquando
dall'adempimento di siffatto onere procedimentale discenda la possibilità per il
destinatario dell'azione amministrativa di collaborare allo svolgimento di
questa e per l'Amministrazione di acquisire in sede istruttoria una completezza
di elementi altrimenti non ottenibile, perché, in caso contrario, l'obbligo
verrebbe ad assumere un carattere meramente formale contrario ai principi di
buona amministrazione. Ebbene, in presenza di un trasferimento per esigenze di
servizio, che si sostanzia non in un trasferimento in senso stretto ma in un
semplice movimento interno di personale, fondato come nel caso di specie sulla
discrezionale valutazione per cui il trasferimento stesso costituisce la misura
adeguata e sufficiente alla migliore organizzazione dell'Amministrazione sul
territorio, non si intende quale utile apporto istruttorio possa venire in
concreto dal destinatario dell'atto (cfr., TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I,
24 ottobre 1997 n. 698; TAR Calabria, Catanzaro, n. 696/2001).
Nella specie i provvedimenti impugnati non appaiono d'altro canto vessatori, né
sono supportati da convincenti elementi probatori gli assunti del ricorrente
circa il preteso intento punitivo cui risponderebbero gli stessi provvedimenti
di impiego. E ciò nemmeno alla luce delle deduzioni contenute nella memoria del
ricorrente depositata il 12 gennaio 2007, investendo quest'ultima fatti e
circostanze successivi all'adozione dei provvedimenti impugnati, in relazione ai
quali ben possono aver inciso elementi nuovi, primo fra tutti il sopravvenuto
cambiamento delle condizioni di salute del ricorrente. Se anche poi i
provvedimenti in questione, fossero volti ad ovviare ad una situazione di
contrasto ambientale tra il ricorrente stesso e i suoi superiori - come sembra
di poter evincere dalla relazione versata in atti dall'Amministrazione e dalla
tempistica degli accadimenti - non per questo si tratterebbe di determinazioni
illegittime e denotanti lo sviamento di potere. In ogni caso, il movimento in
contestazione risulta piuttosto rispondere, come si è visto, alle esplicitate
esigenze di razionalizzazione dell'impiego del personale, senza emersione di
plausibili finalità punitive. E ciò sia perché il trasferimento in contestazione
è un semplice movimento interno di personale da un ufficio all'altro della
medesima città, sia perché ha comportato l'assegnazione di un incarico,
rispondente ad esigenze di servizio riservate all'insindacabile valutazione di
merito della P.A., del tutto consono al grado del ricorrente.
Non può, infatti, fondatamente assumersi che gli atti impugnati determinino un
demansionamento del ricorrente rispetto ai compiti propri della qualifica
rivestita, tenuto conto che allo stesso è stata attribuita la funzione di
responsabile del "Settore Polizia Amministrativa, Sociale e Stranieri", con tre
collaboratori alle proprie dipendenze. Né a diverse conclusioni si perverrebbe
ove risultassero comprovate le doglianze del ricorrente riportate sub 2, essendo
connaturata all'attività di un Commissariato di P.S. - tenuto conto della
particolare natura del lavoro svolto - la possibilità che il personale venga
impiegato, purché nel rispetto dei compiti propri della qualifica rivestita -
che nel caso di specie non è revocabile in dubbio, tenuto conto che alla
qualifica di Ispettore non è imprescindibilmente legato lo svolgimento di
attività investigativa - con la flessibilità necessaria per fronteggiare
adeguatamente le varie evenienze connesse ai compiti di istituto. Né la
circostanza che la funzione assegnata al ricorrente sia stata ricoperta, fino al
momento della sua aggregazione presso il Commissariato, da un Sovrintendente è
di per sé indicativa del dedotto demansionamento, ben potendosi semplicemente
ricondurre ad esigenze organizzative del Commissariato non diversamente
fronteggiabili, stante la notoria carenza di personale.
4. Il ricorso dev'essere pertanto respinto sia nella parte impugnatoria sia in
quella risarcitoria - rientrante, anche quest'ultima, nella giurisdizione
esclusiva del Giudice Amministrativo, atteso che l'azione esercitata nel caso in
esame va qualificata come contrattuale considerato che l'ingiustizia del danno
dedotto è astrattamente configurabile solo nei confronti di un dipendente, come
conseguenza delle violazioni di talune delle situazioni giuridiche in cui il
rapporto di impiego si articola e si svolge (Cassazione civile, sez. un., 2
luglio 2004, n. 12137) - stante la legittimità dell'operato
dell'Amministrazione.
Per quanto riguarda, invece, l'ulteriore richiesta di risarcimento del danno
biologico formulata con memoria depositata il 12 gennaio 2007, la stessa risulta
inammissibile non essendo stata notificata alla controparte.
5. Quanto alle spese di giudizio, sussistono equi motivi per disporre la
compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana - Sezione
I, respinge il ricorso n. 1129/2005 indicato in epigrafe.
Spese compensate.